Объявленные децентрализация управления и налоговый маневр вернули к жизни идею отмененного в России почти десять лет назад налога с продаж. РБК daily оценила, что стоит за разговорами о возврате налога: возможность дать толчок развитию высокотехнологичного производства и региональных экономик или попытка окончательно снять вопрос с обсуждения.
Чиновники не смогли уложиться в срок, отведенный для разработки объявленного кандидатом в президенты Владимиром Путиным налогового маневра. Предполагается, что новый вариант фискальной политики будет предложен уже новому кабинету министров. Как уже писала РБК daily, одна из главных задач чиновников — определиться с конфигурацией бюджетообразующего налога на добавленную стоимость (НДС). Ряд правительственных чиновников уверены, что модернизация НДС — вариант тупиковый, а для качественного развития налоговой системы необходимо вернуться к системе налога с продаж (НП). Категорически против этого только Минфин.
Неудачный опыт
Впервые НП ввели на территории России в 1991 году в размере 5%, однако после распада Советского Союза в новую налоговую систему его не включили. Возвращение НП случилось в 1998 году, когда каждый субъект Федерации получил право самостоятельно принимать решение о введении налога и размере ставки (в пределах 5%). Изначально НП был введен как временная антикризисная мера, говорит эксперт Института им. Е.Т. Гайдара Илья Соколов. Значимость НП для бюджета не превосходила в 2001-2002 годах 0,5% ВВП. «Когда ситуация с бюджетным наполнением улучшилась, а также удалось несколько расчистить соцобязательства, актуальность его использования иссякла», — объясняет он.
Тогда у НП было два главных недостатка, говорит эксперт по налоговому планированию Евгений Тимин. Во-первых, далеко не всегда однозначно можно было определить, на территории какого региона был реализован товар, произведена работа или оказана услуга. Другая проблема — несовершенство в тот период кассовой техники, которая позволяла торговцам занижать выручку. Кроме того, уклонение от уплаты налога достигалось обезналичиванием расчетов. «Именно в то время крайне популярным стало открытие на территории крупной торговой точки операционной кассы какого-либо банка, чтобы покупатель вносил деньги в банк на расчетный счет продавца, вместо того чтобы вносить их в его розничную кассу», — рассказывает эксперт.
Кроме того, вызывали вопросы конституционность принципа формирования базы самого НП, который взимался только во время наличных расчетов.
«Покупатели, приобретавшие товары, работы, услуги за безналичный расчет, имели возможность сделать это дешевле, чем те, кто покупал за наличные, так как последние платили налог, а первые — нет. Налицо дискриминация покупателей с наличными деньгами», — вспоминает г-н Тимин.
В итоге в 2003 году Минфин выступил за отмену НП. Против реформы резко выступили регионы: по их оценкам, НП давал примерно 10% поступлений в региональные бюджеты и почти 60% — в местные. В мае 2003 года бывший в то время мэром Москвы Юрий Лужков подписал обращение к Владимиру Путину, в котором выступал против отмены НП. По данным, которые приводились в обращении, поступления от НП составляли 10% налоговых доходов столицы, а потери от его отмены оценивались в 40 млрд руб. «Мы заботились об интересах региональных бюджетов, которые наполнялись за счет этого налога», — поясняет представитель правительства Москвы в Совете Федерации Юрий Росляк, в 2003 году курировавший экономический блок правительства. «Для московского бюджета сборы по этому налогу были равноценны той социальной поддержке, которую оказывал город», — говорит он. Но Минфин Москву не услышал.
Две стороны баррикады
С 1 января 2004 года НП перестал действовать в России, но уже через два года с подачи Аркадия Дворковича, занимавшего в то время место главы экспертного управления президента, обсуждение НП вернулось в повестку дня кремлевских экспертов. НДС в силу плохого инвестклимата и невысокого уровня правосознания превратился в коррупционный налог, он подталкивает к созданию однодневок, объяснил свою позицию РБК daily г-н Дворкович. «В этих условиях он становится налогом на бизнес с высокой долей добавленной стоимости, а не на потребление, то есть объективно работает против диверсификации экономики», — считает он.
НП, учитывая текущий уровень налогового учета и техники, лишен всех этих недостатков: он сложен в администрировании только при высокой доле мелкой торговли. «У нас доля сетевой, цивилизованной торговли, включая легальный малый бизнес, быстро растет, поэтому есть уверенность, что собираемость НП будет не ниже собираемости НДС», — утверждает г-н Дворкович.
Теоретическая основа возвращения НП была представлена в 2006 году в докладе экспертного управления. По данным, приведенным в докладе, НДС не является идеальным налогом: бюджет получает только 50-60% теоретически возможных поступлений по нему и, таким образом, каждый год теряет около 100 млрд руб., а экспортеры годами не могут вернуть из бюджета уплачиваемый ими по нулевой ставке НДС.
Эксперты предлагали ввести НП со ставкой не более 10% для конечных потребителей. Доходы от НП должны были поступать либо полностью в федеральный, либо частично в региональные бюджеты. НП сохранял некоторые черты НДС по налоговой базе и перечню налогоплательщиков, однако должен был начисляться только на конечной стадии, а не размазываться по всей производственной цепи.
По расчетам экспертов, эффективная налоговая ставка для оптовиков и фирм, оказывающих услуги юрлицам, после замены налога должна была снизиться с 22 до 11%, на розничную торговлю — с 23 до 22%, на фирмы, оказывающие услуги гражданам, — с 25 до 21%. Почувствовали бы введение НП только экспортеры и малый бизнес: нагрузка на нефтянку должна была вырасти в среднем с 12 до 14%, одновременно с отменой НДС должна была быть отменена упрощенная система налогообложения для малого бизнеса.
Расчеты показывали, что в результате полной отмены НДС и введения НП при ставке 10% снижение доходов бюджета в 2004 году составило бы 209 млрд руб., или 1,2% ВВП, при расчетной собираемости НП 60%. Чтобы бюджет не заметил перехода на новый налог, ставка должна была бы равняться 14%. Заменить один налог другим планировалось не раньше 2009 года.
Противником перехода на НП тогда, как и в 2004 году, выступил Минфин. Замминистра финансов Сергей Шаталов делал акцент на том, что в случае отмены НДС бюджет потеряет сотни миллиардов рублей.
Третий заход
Новая волна интереса к НП поднялась в 2011 году, когда Дмитрий Медведев запустил децентрализацию управления в России. В ноябре в интервью Интерфаксу глава Минэкономразвития Эльвира Набиуллина заявила, что в правительстве сейчас всерьез обсуждается возможность возвращения НП. «На мой взгляд, нужно говорить не столько о ставках, сколько о перераспределении налоговых поступлений между центром, регионами и муниципалитетами», — уточнила тогда министр экономического развития.
К этой теме г-жа Набиуллина обратилась и на налоговой конференции ФНС буквально пару дней спустя после интервью. Она прямо поддержала предложение помощника президента Аркадия Дворковича о необходимости проработки вопроса о замене НДС на НП. «В связи с этим нужно обсудить вопрос о возврате НП. Но я буду делать все от меня зависящее, чтобы не было одновременно обоих налогов (НДС и налога с продаж. — РБК daily)», — сказала министр. Тогда же она заявила, что налоговую нагрузку надо изменять так, чтобы было «меньше налогов на деятельность, а больше налогов на имущество и потребление».
Минфин выступил категорически против такой реформы. Дискуссия о введении НП была завершена несколько лет назад, защищал позицию фискалов и.о. министра финансов Антон Силуанов. «Мы поставили все точки, говорили о том, что одновременное существование НДС и НП — не самое эффективное налоговое решение», — заявил он. А налоговая реформа, по его мнению, должна «в первую очередь касаться некоторого снижения прямых налогов и налогов на бизнес».
Не помогли даже прямые обращения регионов к президенту. В декабре 2011 года губернатор Астраханской области Александр Жилкин на заседании Госсовета заявил, что считает возможным «снижение ставки НДС при одновременном введении НП на эту сумму и передаче этих полномочий в местные органы власти». Против снова выступил Минфин: Антон Силуанов отметил, что для того, чтобы ввести 5% НП на региональном уровне, ведомству придется отменить 1% НДС на федеральном уровне. «Мы должны будем передать эти доходы субъектам, что мы сейчас не поддерживаем», — сообщил и.о. министра финансов.
Интересно, что остальные аргументы г-на Силуанова словно заимствованы из середины 90-х: НП — это налог с низкой собираемостью, он создает большие возможности для уклонения от него. «НП взимается исключительно с продажи в розницу, а не в мелком опте. И здесь доказать, где мелкий опт, где розница, всегда будет сложно», — объяснил Антон Силуанов. И чтобы губернаторы не поддержали коллегу, заметил, что доходы от НП будут концентрироваться в нескольких регионах с большим объемом розничной торговли, например в Москве и Санкт-Петербурге.
Четыре пункта Минфина
В этом году в Минфине РБК daily привели четыре аргумента против НП. Там считают, что возврат НП приведет к «непрогнозируемому росту цен и тарифов из-за каскадного включения в них НП от производителя до розничной торговли» и к длительному периоду адаптации налогоплательщиков и налоговых органов.
На возможное решение о возврате к НП накладываются обязательства со стороны в рамках Таможенного союза: в настоящее время по межправительственному соглашению на территории стран-участниц применяется НДС. Дополнительный аргумент ведомства: при экспорте товаров входной НДС возмещается из бюджета, что обеспечивает конкурентоспособность российских товаров.
В отличие от Минфина Минэкономразвития от возврата НП не отказывается и не считает это запретной темой. «Мы его считаем, просчитываем различные варианты. По итогам таких расчетов и оценок мы сформируем окончательную позицию министерства, — говорит глава департамента ведомства Сергей Беляков. — Обсуждая возможные сценарии налогового маневра, отказываться от этой идеи без необходимых расчетов, руководствуясь только предположениями и абстрактными рассуждениями, наверное, неправильно».
Интересно, что чиновники не выступают с позиции развития бизнеса и работы с налогооблагаемой базой. Чаще всего они спорят о собираемости налогов и формировании бюджета. Но замена НДС на НП «приведет к упрощению процедуры администрирования и фактически может повлечь сокращение штата налоговых органов», размышляет партнер компании «Рябинников & партнеры» Антон Марченко. Такая реформа также сильно ударит по незаконному возмещению НДС из бюджета, эту проблему признают все в правительстве.
Впрочем, есть и контраргумент по части налоговой службы. «Если сейчас крупные суммы НДС можно администрировать, проверяя в том числе крупнейших налогоплательщиков, то при отмене налога придется иметь дело только с конечными продавцами. А это огромное количество мелких предприятий», — объясняет Илья Соколов. В случае с НДС налоговая инспекция всегда может отследить, если исходящий НДС меньше входного. «Если же говорить об НП, то такого инструмента контроля уже не будет», — уверен он.
Трудности сбора
«НП — налог на самой последней стадии, налог на потребительские товары. Поэтому его продвигают сторонники уменьшения налоговой нагрузки на производителей, ведь НДС размазан по экономике и его платят все», — говорит директор Центра развития НИУ ВШЭ Наталья Акиндинова. Проблема, по ее словам, заключается в том, что для получения адекватного объема поступлений от НП в бюджет ставка должна быть очень большой.
По расчетам Центра развития НИУ ВШЭ, проведенным несколько лет назад, получалось, что ставка НП должна быть близка к ставке НДС. «И может оказаться, что собрать его будет сложнее, чем НДС, потому что там высока доля теневого сектора на стадии розничной торговли… Поступления в бюджет упадут», — считает г-жа Акиндинова.
Расчеты, проведенные Институтом им. Е.Т. Гайдара в 2010 году, показали, что компенсация выпадающих поступлений от отмены НДС потребовала бы установления ставки НП в размере 13-14% при условии, что его собираемость будет на уровне НДС. Но тут возникает уже академическая проблема: по уровню значимости НП нигде в мире никогда не превышал 2% ВВП, при этом ставки всегда применяются достаточно скромные, около 8-10%, то есть в России выпадающие 3-4% надо компенсировать за счет других сборов.
Возврат НП выгоден зарплатоемкому бизнесу, говорит Евгений Тимин. Формально в системе НДС больший налог платит та часть цепочки, которая делает максимальную наценку на товар. Но ситуация выглядит иначе для высокотехнологичных производств, где доля заработной платы, необлагаемой НДС, в издержках значительна. В таких производствах высокая добавленная стоимость и, соответственно, сумма НДС, но небольшая прибыль. «То есть НДС вреден для зарплатоемких процессов и полезен, если речь идет о торговых спекуляциях», — поясняет он. В случае введения НП, например, со ставкой 5% распределение будет другое: меньшую сумму в бюджет заплатит компания, перепродавшая товар с большей наценкой. «Однако для упомянутого выше зарплатоемкого бизнеса НП и будет более справедливым, нежели НДС. Ведь добавленная стоимость — это далеко не всегда прибыль. Чем больше доля зарплаты в издержках компании, тем выгоднее для нее НП», — объясняет эксперт.
НП впрямую ударит по простому малому бизнесу. Сейчас большая часть малых предприятий использует спецрежимы налогообложения — единый налог на вмененный доход (ЕНВД) или упрощенную систему налогообложения, говорит вице-президент Национального института системных исследований проблем предпринимательства Владимир Буев. «Эти режимы не предусматривают оплаты НДС, он уже включен в тот налог, что платит компания. Поэтому в случае замены НДС на НП эффективная налоговая ставка для малого бизнеса серьезно увеличится», — считает он. Если вернуть НП в той форме, в которой он существовал в 1998-2003 годах, он будет стимулировать только предпринимателей, которые не продают ничего в розницу за наличку.
