Сегодня истекает срок исполнения поручения Владимира Путина по разработке налогового маневра. Как стало известно РБК daily, вопросы фискальной рокировки будут подняты сегодня и на закрытом совещании у Дмитрия Медведева с участием первого вице-премьера Игоря Шувалова в Горках. Впрочем, эксперты сходятся во мнении, что до президентских выборов ключевые решения налогового маневра (во многом они связаны с модернизацией НДС) вряд ли будут приняты. Сейчас перед чиновниками три варианта: снизить или повысить ставки или же добиваться частичной замены НДС налогом с продаж. РБК daily посчитала, чем выгоден НДС странам с высокой инфляцией и «серой» экономикой и сколько будет стоить бюджету его реформирование.
ИСТОКИ НДС
Триумфальное шествие НДС в европейскую экономику началось с Франции. Изначально в этой стране существовал налог с продаж, однако у него был существенный недостаток, серьезно затруднявший товарное обращение. Каждая перепродажа товара увеличивала сумму налога и цену этого товара, вызывая «каскадный эффект».
Чтобы его устранить, в 1948 году Франция ввела систему раздельных платежей: каждая компания, реализовавшая товар и заплатившая налог, могла принять к вычету налог, уплаченный поставщику при приобретении этого товара. Система оказалась удачной, и в 1954 году она была доработана до современных параметров: вычет налога предоставлялся сразу после приобретения товара, а при его продаже происходило начисление налога к уплате. До 1968 года система «обкатывалась» только на территории французской колонии Кот-д’Ивуар, и только после того, как опыт был признан удачным, систему ввели во Франции.
В 70-е опыт НДС распространился по всей Европе. «Основным преимуществом этого налога европейские государства считали тот факт, что он стимулирует свободное распространение товаров, работ, услуг в отличие от налога с продаж», — поясняет бывший налоговый инспектор Евгений Митин. В результате введения НДС налоги с оборота практически полностью исчезли из налоговых систем государств — членов ЕЭС, а к 1982 году все страны ЕЭС были вынуждены перейти на эту систему.
В России НДС был фактически введен правительством Валентина Павлова, говорит бывший министр экономики России, научный руководитель НИУ ВШЭ Евгений Ясин. С 1 января 1990 года на всей территории Советского Союза действовал налог с продаж, который по методологии был близок НДС. В 1992 году правительством Егора Гайдара был принят закон «О налоге на добавленную стоимость». «Надо было построить налоговую систему таким образом, чтобы она позволяла все время держать в равновесии бюджетные доходы и расходы», — вспоминает г-н Ясин. Если страна получает доходы от прибыли и имущества, а расходы бюджета растут вместе с инфляций, в определенный момент возникает эффект Оливера—Танзи, объясняет экономист. В результате доходы и расходы растут с разной скоростью, а экономика очень быстро попадает в бюджетный кризис. При расчете НДС в условиях высокой инфляции доходы растут так же, как и расходы, поэтому бюджет остается сбалансированным. «Для нас в то время это был вопрос жизни и смерти», — объясняет г-н Ясин.
Другое неоспоримое преимущество НДС перед прямыми налогами — относительно простое администрирование в условиях коррупционной экономики, говорит профессор РЭШ Наталья Волчкова. «Собирать прямые налоги в развитых странах очень сложно», — считает она. Прямые налоги граждане и бизнес должны платить по результатам своей деятельности, и государству необходимо прикладывать усилия, чтобы привлечь их к уплате. Делать это в развивающейся стране без соответствующих институтов очень сложно, поэтому проще брать деньги с транзакций. «НДС проще администрируется в экономике, где высокая доля коррупции», — отмечает г-жа Волчкова.
Первоначальная ставка налога в России составила 28% — это был достаточно высокий уровень, вызвавший кризис трудоемких производств, где высока доля добавленной стоимости. Поэтому сначала ставка была снижена до 20%, а после 2004 года — до 18%.
ФИНАНСОВЫЙ СТОЛП БЮДЖЕТА
Сейчас НДС дает бюджету основную часть доходов. Так, в «Основных направлениях бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» на долю доходов от НДС приходится 32—35%, поступлений по таможенным пошлинам — 34—37%, доходы от сборов НДПИ — 17% и еще 3% на прибыль от налогов и сборов. Доходы от сбора НДС «более стабильны и меньше зависят от конъюнктуры, чем, например, налоги от нефтегазового сектора», говорит директор Центра развития НИУ ВШЭ Наталья Акиндинова.
НДС — это «столб финансовой системы любого государства», поэтичен экономист Института им. Е.Т. Гайдара Илья Соколов. Одно из преимуществ налога — его ацикличный характер, так как налогом облагается потребление, а не производство, считает экономист.
Одно из преимуществ НДС — нечувствительность к кризисам, говорит эксперт ЦМАКП Елена Пенухина. «Если во время кризиса прибыль сворачивается, то и налог на прибыль падает (что мы наблюдали во время кризиса 2009 года). Поскольку НДС считается от добавленной стоимости, у него нет гиперчувствительности, в кризис он устоял», — объясняет она. Это основа бюджета, которая минимизирует риски, связанные с изменением цены на нефть или курсовой политики. «Весь НДС, включая импортный, в 2010 году составил 5,6% ВВП (данных за 2011 год пока нет). Для сравнения: все налоговые доходы федерального бюджета составили 9,8% ВВП», — поясняет г-жа Пенухина.
15% ПРОТИВ 20%
Впрочем, ставки и система НДС могут вновь поменяться. На форуме в Давосе первый вице-премьер Игорь Шувалов заявил, что в рамках налогового маневра правительство рассматривает как возможное снижение ставок, так и повышение.
Ряд экспертов (в частности, эксперты «Стратегии-2020» и «Деловая Россия») предлагают снизить НДС до 15%. Сейчас эта инициатива обсуждается в Минэкономразвития и Минфине. «Федеральный бюджет от этого существенно потеряет. Но лишь на несколько лет», — признает г-жа Пенухина, также входящая в одну из групп «Стратегии-2020». Например, когда в 2004 году НДС был снижен на 2% (с 20 до 18%), федеральный бюджет потерял 0,7% ВВП. Но в целом бюджет расширенного правительства потерял меньше — 0,5% — за счет того, что выросли поступления от других налогов (налог на прибыль, НДФЛ и взносы на соцстрах). «У предприятий неожиданно образовалась некая сумма свободных денег, которую они вложили отчасти в зарплату, отчасти — в прибыль. Снижение ставки НДС в итоге оказало существенное влияние на развитие экономики: стимулировало инвестиции, темп экономического роста. Только за счет этой меры ВВП получил 0,1% роста, инвестиции — 0,2%. По нашим расчетам, за четыре-пять лет последствия для бюджета от снижения НДС были полностью нивелированы», — отмечает Елена Пенухина.
Однако вариант развития налоговых событий с уменьшением ставки НДС выпадает из мирового тренда. Финансовый кризис привел к повышению ставок в ряде стран Европы, рассказывает менеджер отдела налогового и юридического консультирования КПМГ в России и СНГ Михаил Колесник. С начала 2009 года базовая ставка в Латвии была повышена с 18 до 21%, а в 2011 году — до 22%, в Израиле с начала 2009 года — с 15,5 до 16,5% (сейчас снижена до 16%), в Греции — с 19 до 23% в 2010 году, в Португалии — с 21 до 23% в прошлом году. В конце января президент Франции Николя Саркози объявил о повышении нормальной ставки НДС во Франции с 19,6 до 21,2% с 1 октября 2012 года.
Ряд федеральных чиновников предлагают пойти по «западному» пути и увеличить НДС на 2%, до 20%. Расчеты, проведенные Институтом им. Е.Т. Гайдара в 2010 году, показали, что повышение ставки до 20% может обеспечить дополнительно примерно 1% ВВП. Повышение выше 22% в институте считают маловероятным — такой уровень будет выбиваться из общемирового тренда и ухудшать конкурентоспособность российской экономики.
Аргументом за повышение может служить и то, что властная элита в последние месяцы не раз заявляла о тенденции переложения бремени прямых налогов на косвенные (т.е. снижение ставок по налогу на прибыль или доход) в пользу обложения потребления. «Наверное, схожий маневр будет ожидать Россию в ближайшем будущем», — прогнозирует г-н Соколов. Такая тенденция приводит к росту доли НДС в налоговых доходах. «Если в 90‑е годы можно было услышать мнение о том, что России надо равняться на развитые страны и стремиться увеличивать долю поступлений от прямых налогов, прежде всего налога на прибыль, то теперь на Западе ориентиры сменились и НДС по объемам поступлений сравнялся с подоходным налогом с физических лиц», — добавляет г-н Колесник.
Сейчас в Европе усложняется система исчисления НДС, так как решения по практическим ситуациям пытаются закрепить на уровне законодательства. «В результате ни одна серьезная фирма сейчас не может обойтись без помощи налоговых консультантов по НДС, а среди последних существует определенная специализация, чего, например, в нашей стране пока в явном виде не наблюдается», — говорит г-н Колесник. Развитие российской системы НДС скорее всего пойдет по такому же пути. «Существует большое количество вопросов, которые Налоговым кодексом напрямую не регулируются и ответы на которые появляются только в результате наработки судебной практики. Как показывает опыт, со временем эти вопросы находят свое отражение в законодательстве», — говорит г-н Колесник.
В 2011 году поступления по внутреннему НДС, по предварительной оценке, составили примерно 3,2% ВВП, говорит ведущий специалист Центра развития НИУ ВШЭ Андрей Чернявский. «Если ставку поднять до 20%, можно предположить, что налоговые поступления вырастут до 3,5% ВВП, в количественных терминах это будет порядка 300 млрд руб. в 2012 году», — считает он. В том случае, если за основу налогового маневра примут предложения «Деловой России» и ставку снизят до 15%, поступления по НДС снизятся до 2,7% ВВП. «С учетом ожидаемого роста ВВП и налоговой базы мы потеряем порядка 150 млрд руб.», — говорит г‑н Чернявский.
БЕЗАЛЬТЕРНАТИВНЫЙ НАЛОГ
Третий вариант — отмена НДС в пользу налога с продаж (в частности, такой ход предлагает помощник президента Аркадий Дворкович), по мнению экспертов, вряд ли возможен. «НДС по праву можно считать вершиной эволюции оборотных налогов, лучшей альтернативы пока налоговая наука не изобрела», — считает г-н Соколов.
Разумеется, налог не обделен рядом недостатков. К примеру, серьезный минус НДС заключается в том, что это федеральный налог, который в принципе нельзя децентрализовать. Другая сложность — проблема возмещения налога. Она является крайне актуальной в экспортно ориентированной стране, отягощенной наличием более 60 оснований для освобождения от его уплаты, отмечает г-н Соколов. «На мой взгляд, практика заявительного порядка возмещения НДС в 2011 году имела очень положительные результаты и предстоит думать, как можно в дальнейшем ее использовать для переложения ответственности за полноту выполнения налоговых обязанностей на банки (через систему гарантий и пр.)», — считает он. Наконец, существует проблема выпадания из НДС оборота малого бизнеса, что не способствует росту доли «малышей» в ВВП. Поэтому «спецрежимы не должны отмахиваться от НДС, делая их неконкурентоспособными в условиях взаимодействия с другими контрагентами», подчеркивает г-н Соколов.
К тому же для компаний сложность с НДС состоит в том, что налогоплательщик, если он подает на возмещение НДС, вынужден представить налоговым органам все документы. «С учетом изменений, которые были сделаны еще в 2009 году, налоговые органы могут проводить углубленные камеральные проверки с истребованием документов только в том случае, когда это прямо определено НК, в том числе если налогоплательщиком заявлено право на возмещение НДС», — говорит партнер «Рябинников & партнеры» Антон Марченко. Далеко не все организации готовы сразу же представить все документы и при этом быть уверены, что в составе их контрагентов нет фирм-однодневок, что все документы оформлены надлежащим образом и все правильно отображено в бухгалтерском учете. Одновременно идут встречные проверки по контрагентам, что тоже отвлекает партнеров по бизнесу от их прямой работы, рассказывает г-н Марченко. «Однако если организация уверена, что у нее все в порядке, то, даже не дожидаясь требований инспекции, направляет пакет документов в подтверждение вычета, а налоговый орган видит, что у такой организации действительно все в порядке и что такая организация будет бороться за свои права до конца», — считает он.
НДС И КОРРУПЦИЯ
Достоинства НДС вытекают из прозрачности применения фактурно-зачетной формы взимания налога, возможности обложения каждой стадии создания добавленной стоимости, единых принципов территориальности при обложении внешнеторговых операций (обложения по стране назначения, а не происхождения) и возможности добровольной регистрации в качестве НДС-плательщика, что повышает нейтральность налога, объясняет г-н Соколов.
Преимущества НДС раскрываются в некоррумпированной системе, добавляет ректор Российской экономической школы Сергей Гуриев. При нормальной схеме, когда покупателю товара возвращается НДС, уплаченный продавцом, покупатель «автоматически незаинтересован» в занижении цен, по которым была куплена продукция, объясняет он. Этот аргумент перестает действовать при продаже конечным потребителям, которым НДС не возвращается, «но в этом случае гораздо выше риски попасться — достаточно прислать «потребителей в штатском» или создать стимулы для потребителей-доносчиков», говорит г-н Гуриев.
Ситуация меняется, если администрировать налог приходится в коррумпированной системе. «НДС — своего рода заложник развитости и качества функционирования всей налоговой системы», — считает г-н Соколов. Качественное администрирование налога возможно только в целом «здоровой налоговой системе» — при минимуме фирм-однодневок, офшоров, трансфертных цен и других способов минимизации налогового бремени, объясняет он.
«При наличии фирм-однодневок и фиктивного экспорта можно не только уклоняться от уплаты НДС, но даже получать возмещение из бюджета», — замечает г-н Гуриев. Во внешнеторговых сделках НДС с импортной продукции платится в стране назначения, поэтому, чтобы избежать двойного налогообложения, экспортеры имеют право на возмещение соответствующей суммы в своей стране. «Естественно, если сделать подложные документы об экспорте на большую сумму, то можно украсть из бюджета огромные деньги. Именно поэтому в России собирается примерно 2/3 от того, что в принципе должно было бы быть уплачено», — говорит г-н Гуриев.
В любом случае в том, что система НДС изменится в ближайшее время (скорее всего с приходом нового кабинета министров), эксперты не сомневаются. Минфин и Минэкономразвития должны были подготовить свои предложения о налоговом маневре до середины февраля, однако, по неофициальной информации, чиновники вряд ли смогут предложить качественно проработанную «налоговую панацею» до президентских выборов.
