Игорь Артемьев — один из немногих чиновников Белого дома, сохранивших свой пост, несмотря на рокировки в Кремле. В интервью “Ъ” глава ФАС рассказал о будущем антимонопольной службы, возможных новых штрафах для нефтяников, отсрочке запрета «Евро-2» и собственной оценке закона о торговле.
— Как вы оцениваете результативность ФАС в борьбе с ограничениями конкуренции?
— Оценки пусть дает рынок. Нам самим себя оценивать не очень хорошо, но то, что мы занимаем сегодня 17-е место в мире из 140 антимонопольных ведомств, это показательно.
— Уже семнадцатое?
— Да, уже семнадцатое, по сравнению с прошлым годом нас на две ступенечки продвинули вверх в рейтинге эффективности правоприменения, создаваемом влиятельным международным изданием «Всемирный обзор по конкуренции». И то, что мы рассматриваемся сегодня как один из ведущих правоприменителей мира,— это факт. В год мы возбуждаем примерно 12 тысяч дел по признакам нарушения закона о конкуренции и 32 тысячи дел по ФЗ-94 (о госзаказе). При этом 85% наших решений по этим делам поддерживаются российскими судами. То есть если оценивать нашу эффективность с этой точки зрения, то она достаточно высокая, хотя и разнится от региона к региону. Но мы тоже допускаем, безусловно, ошибки, а суды нас поправляют.
— Вы признаете наличие перерегулирования?
— Безусловно, в тех сферах, в которых мы работаем, всегда есть что-то, где нужно гайку ослабить или, наоборот, закрутить. Тот приоритет в работе, который мы для себя определили, борьба с картелями,— вот здесь гайки надо закрутить.
— С какими нарушителями проще бороться — с госмонополиями или частным сектором?
— Ни с теми, ни с другими. Хуже всего обстоит дело с самой властью, потому что 53% всех наших дел — это дела в отношении органов власти разного уровня, прежде всего по статье 15 «препятствование предпринимательской деятельности». Наши администраторы во всех регионах, в местном самоуправлении, на федеральном уровне заряжены на то, чтобы выдавать преференции одним компаниям, уничтожая конкурентные возможности других. Выдавать одним льготную аренду по непонятным причинам или субсидировать даже из бюджета, а другим не давать ничего. Шесть с лишним тысяч дел в год мы ведем против самой власти — это только по антимонопольному законодательству. У нас в стране политика, к сожалению, очень антиконкурентна.
— Это потому что чиновник такой злой?
— А это прежде всего потому, что коррупция. Что означает коррупция на самом деле? Я тебе дал взятку, ты дал мне преференцию. А другие компании таких преференций не получили. Они умерли, а я остался.
— Вы по-прежнему придерживаетесь мнения, что половину чиновников в России можно сократить, а второй половине повысить зарплату?
— Я по-прежнему сторонник очень простых формул, я считаю, что непростые не проходят. Как жизнь показала уже, я восемь лет в комиссии по административной реформе работаю: выработаны гениальные идеи, они трех-пятиэтажные, и поэтому они не принимаются или превращаются в верблюда двугорбого. А вот простые формулы — такие как два на два — проходят. Я не призываю к тупому следованию всегда и везде этой формуле, но вы знаете, иногда важнее провести в жизнь какую-то конкретную политику, иначе не решить проблему с текучкой кадров с такими зарплатами, как у нас.
— В ФАС до сих работают 3,5 тысячи человек?
— Нас сократили, как и всех. Сейчас в ФАС и 82 территориальных органах числятся по всей стране всего 3,1 тысячи человек. Мы самый маленький сетевой федеральный орган исполнительной власти… За последнее время нам поручили контролировать исполнение еще восьми новых федеральных законов, а численность сократили. Это спровоцировало безумную текучку кадров в службе.
— А вы не хотите от каких-то функций отказаться?
— Мы можем отказаться от ряда функций. Более того, я вам могу сказать, что сейчас мы обсуждаем стратегию на шесть лет, в которой мы должны отказаться от ряда функций, иначе мы просто не сможем работать. Во-первых, мы внесли в правительство вариант, где мы отказываемся от уведомлений — это порядка 30, может быть, 50 тысяч бумаг в год, причем солидных бумаг от предприятий. Второе — мы вносим изменения в 7-ю статью закона о естественных монополиях, мы отказываемся вообще от подачи ходатайств каких бы то ни было в группе лиц естественных монополий. Это два очень существенных для бизнеса варианта. Мы будем думать, как уменьшить количество сделок через разрешительную систему по экономической концентрации, хотя у нас порог сейчас очень высокий.
— Как повлиял на антимонопольное регулирование в ТЭКе уход Игоря Сечина из правительства?
— Дело все в том, что Игорь Иванович Сечин как раз поддерживал инициативы ФАС и никогда нам не ставил каких-то задач. Например, мы взыскали с компании «Роснефть», которую он возглавлял долгие годы и сейчас возглавляет, около 10 млрд рублей. И как вице-премьер, который курирует ТЭК, он не только не пытался этому препятствовать, а, разобравшись во всем этом вопросе, не стал нам препятствовать. Вы можете себе представить в нашей российской действительности что-нибудь подобное? Я до сих пор считаю, что это было знаковое решение для нас. Мы бы в любом случае продолжили антимонопольное расследование, но просто у него было достаточно возможностей нам помешать…
— С Сечиным связаны и другие решения, например, данное в начале 2011 года указание насчет продажи 15% нефтепродуктов на одной бирже — санкт-петербургской.
— Тут соображения ликвидности, вот и все. И потом я вообще не сторонник создания по одному виду товаров большого количества площадок и бирж.
— Да, это известная позиция ФАС. Но вы мне объясните: было две крупных биржи — московская и питерская, потом было решение властей продавать именно на СПбМТСБ. В результате именно эта биржа стала крупнейшей.
— Решение было какое: что нефтяные компании должны торговать на СПбМТСБ. Что касается вторички, что касается всего оборота нефтепродуктов, то здесь запрета не было. То есть биржевые объемы, грубо говоря, для целей ликвидности и для того, чтобы индикатор цен получить, должны были быть зафиксированы на одной площадке. Мы не могли допустить, чтобы этот рынок распылился, тогда мы не получили бы индикатор. Мучительная шла выработка этого решения, и так-то нефтяные компании не хотели никуда идти, и Минэнерго тоже долгое время нас вообще не поддерживало, я уж не говорю о других органах.
— Вы не согласны, что тот факт, что СПбМТСБ теперь является крупнейшей площадкой по нефтепродуктам и имеет лидирующее положение в вопросе организации единой торговой системы, был создан решением Игоря Ивановича Сечина?
— Нет, хотя он и был вице-премьером по ТЭКу, когда принималось решение о создании биржевой торговли…
— А как вы это решение оцениваете с точки зрения обеспечения равной конкуренции?
— А никак. Дело в том, что я считаю, что в данном случае такой вариант создания ликвидности на одной бирже просто неизбежен. Кому отдать, не мы принимали решение, а правительство. Мы всегда исходили из того, что нужно выбрать по тендеру какую-нибудь одну биржу и ее развивать дальше.
— А почему не было тендера?
— Это не наше решение, правительство любит принимать решения такого директивного плана. Правительство приняло решение, было подписано распоряжение. Тогда бывшее руководство СПбМТСБ пролоббировало это решение. А поскольку мы тогда толкали тему биржевой торговли очень активно, то мы как бы получили айкидо.
— ФАС обязала крупные угольные компании регистрировать свои внебиржевые контракты. А на биржевых торгах углем будете настаивать?
— Мы с удовольствием бы поддержали такие торги, но сами угольщики не хотят. Нефтяников загоним, потому что социальный товар, и они будут на бирже торговать, а угольщиков необязательно.
— Вы предлагали создать специальную правительственную комиссию по развитию конкуренции, в результате чего в июле такие полномочия были даны правкомиссии по развитию малого и среднего предпринимательства. Вы считаете данную меру достаточной?
— Создание правительственной комиссии по конкуренции — это очень важно, мы давно уже добивались, чтобы такая комиссия появилась, потому что мы ничего не можем сделать с отраслями. У нас все отраслевые регуляторы антиконкурентны. Мы дела возбуждаем, они платят штраф, но в целом ситуация остается прежней. Поэтому нужна правительственная комиссия, которая будет принимать системные решения, тут же трансформировать их в принудительные изменения в отраслях.
— У вас не возникло ощущения, что после вашего предложения эта идея была затерта в согласованиях и вылилась в нечто гораздо меньшее, чем вы рассчитывали?
— Вначале была попытка просто утопить эту идею, это правда. Но совершенно неожиданно для тех, кто хотел ее утопить, Дмитрий Анатольевич Медведев ее поддержал и дал распоряжение обязательно эту комиссию создать. И тогда Игорь Иванович Шувалов, чтобы не создавать новые структуры, спросил нас, считаем ли мы правильным, чтобы комиссия по малому бизнесу получила второе дыхание. Мы сказали, что нас это абсолютно устраивает, потому что малый бизнес — единственный класс собственников, который всегда нас поддерживает. Кроме того, 85% всех жалоб у нас — это жалобы от малого бизнеса.
— Чем обновленная правкомиссия собирается заняться?
— Мы сейчас готовим ряд вопросов. Например, пока выступили с предложением — с Андреем Рэмовичем (Белоусовым.— “Ъ”) вместе будем его готовить — заняться для начала авиаперевозками.
— Каких изменений мы можем ожидать?
— Прежде всего появления конкурентов на маршрутах. Нужно, чтобы Минтранс совершенно четко принял проконкурентное положение об этом.
— Насколько эффективной, с вашей точки зрения, может быть деятельность по развитию конкуренции «Открытого правительства» и Агентства стратегических инициатив?
— Я скептик. Более того, там появляются некоторые люди иногда, которые ничего в этом вообще не понимают, но знают, как надо делать. Мы будем сотрудничать с ними, мы со всеми сотрудничаем. Правильная постановка задачи с АСИ и с «Открытым правительством» заключается в том, что предприниматели не дадут уже спустить все на тормозах, они будут искренне говорить о барьерах. Поскольку я давно этим занимаюсь и вижу, что действительно эффективность по снятию барьеров в рамках админреформы маленькая, может быть, здесь АСИ и «Открытое правительство» предложат выход, и эту часть может ждать успех. А вот «дорожная карта» по конкуренции… Подождем, посмотрим.
— Все говорят о новом витке экономического кризиса. С точки зрения антимонопольной службы, как должна выглядеть возможная антикризисная поддержка в отдельных секторах экономики?
— Здесь у нас слабое звено, мы это понимаем, и это будем стараться изменять. Вот какая была история в прошлый кризис. Возникла идея, что надо поддерживать наши авиационные компании: они все уходили в минус по рентабельности. Тогда Министерство транспорта сказало: давайте выделим определенную сумму из бюджета для поддержки. Все сказали — да, нужно спасать, а то вообще без авиаперевозчиков останемся. Дальше министр транспорта на совещании у Игоря Шувалова предложил поддержать только «Аэрофлот» и «Трансаэро». Мы в свою очередь предложили сначала разработать критерии, кому предоставлять госпреференции, а потом выбрать компании, которые этим критериям соответствуют.
— То есть кому-то все-таки не оказываем?
— Конечно, невозможно всем оказать госпомощь. Потому что это означает распылить средства. Поэтому кто-то будет умирать — ничего не поделать, всем помочь невозможно. Тогда разработали критерии: объем перевозок пассажиров, требования к безопасности, наличие замечаний регулятора и т. д. И когда определились с критериями, оказалось, что им соответствует шесть или семь компаний, которые и получили госпреференции. Так были спасены «Сибирь», «ЮТэйр» и другие компании.
— А если «Газпром» попросит такой поддержки?
— Ему, я думаю, ничего давать не надо. Если попросит, то мы посчитаем его экспортную выручку, посчитаем его рентабельность — на внутреннем, на внешнем рынке. Мы еще много чего ему посчитаем. Я считаю «Газпром» крайне неэффективной компанией, у которой достаточно денег и просто нужно навести порядок в своем хозяйстве.
— Летом вы говорили, что реформа электроэнергетики захлебнулась, а одной из главных причин называли «некачественное тарифное регулирование». Можно ли пояснить, каковы основные недостатки тарифообразования в отрасли?
— Тарифное регулирование в России на редкость некачественное. Я считаю, что Федеральная служба по тарифам — это вечный и главный защитник монополистов в нашей стране. В чем современный подход к ценам, к тарифам в мире? Единственный метод, который работает сейчас хорошо, это метод сопоставимых рынков. Например, одну и ту же таблетку примерно по одной цене можно купить в Америке и в Европе, хотя расстояние между ними огромное. Так давайте сравнивать наш тариф, например, с финским на северо-западе, или, например, с казахским, или с американским. А то по тарифам мы уже впереди всей Европы.
— Как вы оцениваете ситуацию на рынке автомобильного топлива?
— Цены после того, как был повышен акциз, находятся в пределах, близких к netback. То есть они соответствуют колебаниям мировых цен, хотя сейчас уже начинают немножко больше отходить. Мы ведем ежедневный мониторинг оптовых цен, и компании знают, что, как только они пересекут эту линию — 7-процентный дифференциал к netback, они будут иметь дело с нами сразу. У нас есть некоторые сомнения в отношении ЛУКОЙЛа, мы внимательно сейчас за ним следим. Я хочу сказать, что очень положительный пример — ТНК-BP, которая опубликовала свою торговую политику, разработанную в соответствии с нашими рекомендациями, по определению справедливой цены на нефтепродукты.
— Ваш заместитель Анатолий Голомолзин ранее говорил, что еще одна нефтяная компания вскоре опубликует методику определения оптовых цен.
— Ну пока ничего не удалось. Я знаю, что с «Роснефтью» работа идет, но ТНК-ВP проявила сама инициативу, они большие молодцы. А ЛУКОЙЛ, на мой взгляд, зря так себя ведет, потому что он начал агрессивное повышение.
— Хорошо, тогда с другой стороны. Вы дефицита не опасаетесь?
— Пока мы держим экспортную пошлину на бензин 0,9 (от пошлины на нефть.— “Ъ”), я не опасаюсь. Плюс резерв — у нас сейчас около 1 млн тонн резервов.
— А по «Евро-2»? Его оборот должен быть запрещен со следующего года.
— Здесь другая проблема. Проблема в том, что казахи собираются ликвидировать «Евро-2» к 2014 году, а мы к 2013 году. Возникает ситуация, когда наши компании еще будут продолжать выпускать топливо этого класса и гнать его в Казахстан. Эта ситуация заслуживает самого пристального обсуждения сейчас в Таможенном союзе. Со своей стороны мы предупреждаем, что с «Евро-2» могут быть определенные проблемы.
— А в чем они будут заключаться?
— В России оборот «Евро-2» будет запрещен, а везти его в Казахстан будет можно. И на полпути… Разные варианты, они все нехорошие. У нас же таможенных границ нет, поэтому есть проблема. А наша позиция, конечно, что «Евро-2» разрешать не надо дальше в России, только надо урегулировать вопрос с Казахстаном.
— А как это можно сделать? Отсрочить запрет «Евро-2»?
— Я не знаю как. Я считаю, что нужно найти компромисс с Казахстаном по срокам.
— Как обстоит ситуация с выполнением четырехсторонних соглашений о модернизации НПЗ? Нефтяные компании уже сказали, что не успевают, и просили сдвинуть сроки.
— Хотим мы или не хотим, керосинки старые. Соглашения эти Сечин придумал, это очень хороший вариант. Компании действительно стали вкладывать, рост инвестиций в этих сферах, по подсчетам Росстата и Минэнерго, 30% почти, этих инвестиций бы не было, если бы не соглашения. Но по срокам компании говорят, что не успевают монтировать оборудование.
— А что вы будете делать с компаниями, которые не успеют модернизировать свои НПЗ в срок?
— Ну я думаю, что общее решение в правительстве будет по этому поводу. Я, конечно, выписывал бы им штрафы. Единственное, я не уверен, что наш закон позволит, поэтому лучше прописать санкции прямо в соглашениях, привязав к объему недопоставок. То есть, если пытаться штрафовать компании через статью о создании искусственного дефицита, я не уверен, что суды нас поддержат. Точнее уверен, что нет. А другое дело прямо компаниям сказать: вы хотите вот настолько увеличить срок, хорошо, обоснуйте последний раз, но в обмен на это получите 15 млрд рублей штрафа.
— Это ваши условия пересмотра соглашений?
— Это наше предложение. Потому что в принципе, конечно, это надо в правительстве обсуждать.
— В какой стадии находятся переговоры по мировому соглашению с акционером Vimpelcom норвежской Telenor?
— Самую тяжелую часть, мне кажется, прошли. Плюс за это время Altimo установил контроль над компанией, поэтому ситуация изменилась для нас в позитивную сторону. Мы будем стараться искать разумный компромисс с Telenor и заключать мировое соглашение или отзывать иск в суде. Мы сформулировали уже условия такого мира и ждем сейчас от них окончательного ответа. Мы с ними поговорили, похоже, что если мы не совпадаем, то в мелочах.
— Другая сложная сделка, по ТНК-BP. «Роснефть» жаловалась на акционерное соглашение этой компании.
— Мы не специалисты в английском праве и вынуждены сейчас запрашивать серию экспертных мнений по поводу того, создают ли такие соглашения ограничение конкуренции. Мое ощущение как юриста — конечно, создают. Поскольку соглашение уже заключено, нам спешить некуда, это только на будущее. Если мы придем к убеждению, что такие соглашения ограничивают конкуренцию, мы внесем соответствующие поправки в правительство. Но обратной силы у них не будет.
— На следующей неделе вы отправитесь в Казань открывать первый учебный центр ФАС. Зачем он нужен, кто будет там учиться и чему?
— У нас там учебно-методический центр, который мы хотим позиционировать как центр в будущем и для ОЭСР, а сейчас он будет ориентирован на подготовку кадров для ФАС, для наших региональных подразделений и для всех стран СНГ, Таможенного союза и вообще мирового пространства. Мы не знаем еще до конца, получится у нас этот проект или нет в полном объеме. Но в принципе это учреждение дополнительного образования. Часть будет использована для повышения квалификации наших сотрудников с помощью самых современных форм обучения за счет нашего бюджета, а другая часть — обучение сторонних специалистов на коммерческой основе, например, госзакупкам. 12 сентября учебный центр ФАС откроется в Казани в рамках «недели конкуренции». Это мероприятие уже стало доброй традицией, что, кстати, о многом говорит, об отношении иностранцев к России. К нам приезжают представители различных международных организаций и представители конкурентных ведомств из 30 стран, причем все ведущие правоприменители — американцы, европейцы, чтобы с нами обменяться мнениями. В том числе мы будем обсуждать вопрос о совместных расследованиях.
— Обращались ли европейцы к вам за содействием в связи с антимонопольным расследованием против «Газпрома»?
— Нет, но если они обратятся, мы с удовольствием будем с ними общаться. Надеюсь, что сможем им подсказать какие-то правильные решения.
— А будь вы на месте европейских антимонопольных органов, какое бы решение приняли?
— Я не скажу, не хочу никого обижать.
— А какие могут быть последствия для «Газпрома»?
— Что в законе написано, что эксперты сейчас говорят, то и может быть. Только еще хуже может быть — там, кроме штрафов, могут быть еще и структурные меры.
— Разделение добывающего и трубопроводного бизнеса?
— Да, то, что предусмотрено третьим энергопакетом.
— Началась новая волна критики закона о торговле. Как вы сами его оцениваете?
— ФАС никогда не была идеологом закона о торговле. Он к конкуренции не имеет никакого отношения. Идеологи были в Госдуме, в правительстве, которые хотели как-то урегулировать возникшие серьезные проблемы с национальными производителями, которые говорили о засилье сетей и т. д. Что касается отслеживания цен на отдельные товары, то если правительство из-за острой социальной проблематики считает, что мы должны это делать, значит, должны. Но что касается закона, он несовершенен: сейчас как бы мазки какие-то нарисованы, в отдельных сферах.
— То есть вы хотите его развить и расширить?
— Если бы я не жил 50 лет в нашей замечательной стране, я бы это предложил. Это надо было бы сделать. Но боюсь, мы вообще тогда куда-то не туда зарулим. Сами сети уже говорят — давайте ничего не будем трогать. В чем мы точно согласны пойти им навстречу — это разрешить так называемый органический рост. Если бы меня спросили, нужен ли был такой закон, я бы сказал — какой-то был нужен.
— Но ваша оценка — закон что-то улучшил в отрасли?
— Да он не мог ничего улучшить. Он очень локален. Там другие проблемы, которые надо было бы действительно правильно осмыслить, и они выходят за пределы этого закона. Тем более что по большому счету этот закон — не наше дело.
— А чье?
— Я бы сказал, дело администраций регионов и местного самоуправления. Мы бы закон о торговле с удовольствием передали другим органам власти для контроля. У нас огромное количество других задач, где можно добиться реальных результатов по конкуренции.
— Пару лет назад вы говорили, когда вам исполнится 50, вы подумаете об изменении карьеры. Думаете?
— Я уже не думал, что останусь здесь. Я думал, что начну новый проект. Но похоже, наши начальники решили, что мы здесь создали такую структуру, которую очень опасно отдать в плохие руки. Кроме этого, я могу сказать так: я же не один в команде, я не могу просто уйти, всех оставить, это неправильно. Второе, есть вещи, которые надо завершить.
— Какие?
— Хотя бы в десятку лучших конкурентных ведомств в мире попасть. Никто ж не верил, когда мы говорили, что будем в двадцатке. А сейчас мы на 17-м месте и никто не удивляется.
Федеральная антимонопольная служба
Досье
Федеральная антимонопольная служба (ФАС) РФ создана указом президента 9 марта 2004 года на основе Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Является федеральным органом исполнительной власти и находится в ведении правительства. Осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства о конкуренции на рынках товаров и финансовых услуг, о естественных монополиях, о рекламе, о размещении заказов. Служба имеет право применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, возбуждать дела по фактам нарушения антимонопольного и рекламного законодательства. Предписания ФАС обязательны для исполнения юридическими, физическими лицами и органами власти. В структуру ведомства входят 82 территориальных управления. В центральном аппарате службы работают 614 человек, в регионах — 2576 человек. В 2011 году ФАС наложила штрафов на общую сумму 21,5 млрд руб., объем уплаченных штрафов составил 12,7 млрд руб. В бюджете 2012 года на обеспечение работы ФАС выделено 2,1 млрд руб.
Артемьев Игорь Юрьевич
Личное дело
Родился 27 ноября 1961 года в Ленинграде. Окончил биолого-почвенный (1983) и юридический (1998) факультеты Санкт-Петербургского госуниверситета.
Трудился на кафедре анатомии и физиологии Ленинградского пединститута. С 1990 года — депутат Ленсовета, с 1994 года — заксобрания Петербурга. В 1996 году на выборах губернатора снял свою кандидатуру в пользу Владимира Яковлева. С июня 1996 года — первый вице-губернатор, глава комитета финансов города. В январе 1999 года покинул пост по требованию партии "Яблоко", членом которой являлся. Возглавил фонд "ЭПИЦентр — Санкт-Петербург". С декабря 1999 года — депутат Госдумы, зампред фракции "Яблоко". В мае 2000 года занял второе место на выборах главы Санкт-Петербурга, получив 14,68% голосов. 10 марта 2004 года назначен руководителем ФАС. Член политкомитета партии "Яблоко".
Кандидат биологических наук. Автор 43 научных статей и изобретений, 6 монографий по вопросам бюджета и экономики. Награжден орденом "За заслуги перед Отечеством" IV степени. Женат, имеет дочь.
