С конца осени 2009 года правительство России без изменения текущей повестки дня, сформированной год назад, приступило к обсуждению ряда крупных реформ, которые, как считалось, кризис заморозил на неопределенный срок. Первый вице-премьер Игорь Шувалов в интервью заведующему отделом экономической политики “Ъ” Дмитрию Бутрину рассказал, почему еще до формального завершения кризиса Белый дом в 2010 году намерен обсуждать реформы пенсионной системы, образования, здравоохранения, институтов приватизации и банкротства.
— Чем нынешняя ситуация в экономике отличается для правительства от ситуации марта 2009 года? Ведь стабилизация произошла именно тогда, а сейчас радикально положение в экономике не меняется уже несколько месяцев?
— В марте 2009 года еще было слишком рано делать оптимистические выводы о ситуации в экономике. Тогда на стабилизацию можно было только надеяться, а основное внимание мы должны были уделять выработке и последовательной реализации антикризисных мероприятий. С самого начала кризиса мы ставили перед собой задачу совмещения антикризисных мер с модернизационными. Но все-таки высокая неопределенность начала года не позволяла четко формулировать модернизационную повестку. Тогда речь шла скорее о модернизационном аспекте антикризисных мер. А в настоящее время, в декабре 2009 года, мы уже вошли в период роста — хотя пока и неустойчивого. Этот рост дает нам возможность заняться стратегическими вопросами социально-экономического развития. Вопросами, которые для российской экономики имеют первостепенное значение.
— Правительство сократило число антикризисных совещаний и теперь все чаще обсуждает темы, на которые ранее явно не хватало времени. Время появилось?
— Времени, конечно, не хватает — слишком сложные задачи стоят перед нашей экономикой. Однако проблема не в наличии или отсутствии времени. Сейчас несколько снизилась неопределенность тенденций, а следовательно, появилась объективная возможность — и необходимость! — вновь заняться макроэкономической стратегией. Все-таки катастрофического развития событий уже не ожидает никто — даже те, кто прогнозирует вторую волну кризиса. Это радикально контрастирует с ситуацией годичной давности. Например, когда в октябре—ноябре 2008 года мы встречались с торговыми сетями и, обсуждая вопросы их кредитования, на самом деле были озабочены гораздо более опасной проблемой: тогда стоял вопрос о вымывании продовольственных товаров в торговых сетях из-за отсутствия у них оборотного капитала. Там в ряде случаев продовольствия оставалось буквально на недели. Риски сбоев финансово-кредитной и банковской систем были очень высоки.
Сейчас же работа уже почти плановая. Только времени на решение этих плановых задач теперь остается меньше. Мы должны за полтора-два года сделать то, что раньше собирались сделать за три.
— То есть созданная для преодоления кризиса управленческая структура больше не удовлетворяет правительство? Стоит ли нам ожидать новый посткризисный дизайн правительства?
— Знаете, меня этот вопрос беспокоит мало. Дело не в том, какой дизайн, а как мы будем работать. И здесь необходимо возвращаться к тому, с чего начиналась работа летом 2008 года — тогда, когда правительство было сформировано. Мы должны жестче подходить к функциям власти, освобождаться от того, что мешает работать бизнесу и гражданам.
— А что поменялось в ситуации для частного бизнеса?
— Ситуация изменилась везде. Мы наблюдаем макроэкономическую стабилизацию и в России, и в мире. Но мы понимаем, что на рынках сейчас ситуация уже другая, нежели год назад. Банковский кредит не столь доступен, как до кризиса, но все-таки стабильно дешевеет. Банки ведут себя совсем иначе — если они полгода назад были крайне консервативны, то теперь им нужны не только первоклассные заемщики, но и компании, представляющие малый и средний бизнес. — А это не общий спад деловой активности?
— Нет, мы не считаем, что речь идет о стагнации. Если вы посмотрите, как вели себя в этот кризис предприниматели, то увидите существенные отличия от 1998 года. У предпринимательского класса нет сейчас глубокого уныния. Сейчас как раз мы имеем дело с ростом активности. Многие стараются использовать кризис для инновационного обновления, для повышения своей конкурентоспособности.
— В отличие от 1998 года в 2008–2009 годах предприниматели, кажется, были более активны — прежде всего в осаждении, в том числе и вашего кабинета, в поисках господдержки. Вас это не беспокоит?
— Тогда, в 1998 году, ситуация была шоковой и бесконтрольной. Сейчас же имели место цепные реакции в банковском секторе и банкротства предпринимателей. Ликвидация многих компаний продолжалась в течение 2009 года. Однако я бы не назвал эти процессы однозначно негативными: банкротства являются неизбежным, хотя и болезненным шагом на пути к обновлению. Наша задача, по большому счету, состояла не в предотвращении банкротств, а в недопущении паники и хаоса. Это правительству в полной мере удалось.
— Тем не менее объективно с начала 2009 года число предпринимателей, приглашаемых на совещания в Дом правительства, выросло многократно, многие говорят о появлении возможностей влиять на решения правительства. Это иллюзии или так и есть?
— Это правда. Сейчас это уже стало нормой — по многим вопросам, которые обсуждаются в правительстве, принимают участие представители компаний и отраслей. Однако мы всегда на совещания приглашаем представителей разных предпринимательских групп, тех, кто «завязан» на инфраструктуру рынка: инвесторов, коммерческих банкиров, институты развития. Мы хотим получить комплексный взгляд на ситуацию.
— Это антикризисное новшество. Будет ли оно свернуто в более спокойные времена?
— Нет. Нам нужно как можно больше независимой экспертизы — это во-первых. Во-вторых, когда мы вырабатываем решения, докладываем проекты решений председателю правительства или президенту, мы стремимся добиваться широкой поддержки бизнеса и экспертного сообщества. Если между правительством и обществом идет дискуссия, это позволяет всем сторонам понимать, зачем принимаются те или иные решения, каковы вероятные последствия их реализации. Когда это касается социальной поддержки работников предприятия, тогда оно обсуждается и с объединениями профсоюзов, и с работодателями.
— Правительство объявляло о новом витке приватизации в 2010 году, но обнародованные в ноябре цифры ожидаемых доходов от нее — около 18 млрд руб.— выглядят скромно. Что будет представлять собой приватизация в будущем году, на каких принципах она будет строиться?
— Программа гораздо шире. Большая часть полномочий по приватизации, которую мы предлагаем осуществить в 2010 году,— компетенция президента. Цифра в 18 млрд руб.— это то, что относится к компетенции исключительно правительства. Только от действий с активами компаний из списка стратегических предприятий потенциальный доход бюджета от приватизации в 2010 году — от 70 млрд до 100 млрд руб.
Кроме того, мы хотим изменить способы реализации государственного имущества. Необходимо обеспечить абсолютную прозрачность приватизационного действия и объяснить, почему мы принимаем именно такое решение. Например, способы приватизации могут быть расширены путем продажи через негосударственного агента, отобранного по прозрачной процедуре. Мы полагаем, что инвестбанки (например, «Ренессанс Капитал» или «Тройка Диалог») проведут эту работу ничем не хуже, а даже более квалифицированно и открыто, нежели ее проводили бы госучреждения.
Нам нужно активизировать работу по приватизации через Росимущество и его территориальные органы. По небольшим пакетам акций можно принимать решения в регионе — там, где люди знают местный бизнес.
Наконец, есть активы, неинтересные для инвесторов в настоящий момент, но которые могут быть перспективны — мы можем предложить их для управления частным капиталом. Активы можно передавать по конкурсной процедуре в доверительное управление. Если эта схема будет одобрена, то применяться она будет только в особых случаях. Например, в отношении аэропорта Шереметьево будет опробована именно эта схема.
Важно понимать, что продавать активы мы будем только тогда, когда сочтем конъюнктуру благоприятной и сделку целесообразной. А продажа любой ценой нам сейчас совершенно не нужна. Так ставит задачу председатель правительства.
— Означает ли это, что государство готово отойти от практики обязательного владения контрольными пакетами акций, которая в прошедшие годы была нормой, от полной госсобственности в госкомпаниях?
— В некоторых ситуациях мы намерены сохранять государственный контроль — там, где нам нужно будет проводить сложную политику модернизации, там, где будет сконцентирован административно-финансовый ресурс. Примером является авиастроение. В этом рыночном сегменте нам нужен полный контроль, причем именно в АО. Однако никто не абсолютизирует роль сохранения 100% акций или даже контрольные пакеты в руках государства.
Готовы ли мы отказаться от полного контроля в АО? Конечно, готовы. Мы и сейчас можем даже при полностью частном капитале в АО защищать свои интересы. По некоторым проектам, например, по Мурманскому и Новороссийскому торговым портам, можно отказаться от госучастия, оставив себе «золотую акцию». Мы предоставляем возможность решать все вопросы частным инвесторам. Но поскольку это все-таки стратегическая инфраструктура, правительство хочет иметь возможность стратегического контроля.
Потребности государства в собственности не стоит преувеличивать. Есть большое количество предприятий, в которых, например, сидят в совете директоров региональные чиновники, причем мало кто обращает внимание на то, что этот актив есть у государства. Предприятие «затухает», а на рынке, скорее всего, есть кто-то, кто заинтересован в активе. Это структурная приватизация.
— В России практически нет банкротств как таковых…
— В России механизм банкротств и финансового оздоровления отличается от зарубежных аналогов, и это мы сейчас уже меняем. В Минэкономики подготовлен план реформы института банкротства. Идея новой конструкции состоит в том, чтобы заинтересовать кредиторов в сохранении работоспособного предприятия. Мы исходим из приоритета продолжения работы предприятия, то есть когда кредиторы не имеют возможности его закрыть, а предприятие должно обсуждать условия дальнейшей работы и погашения долга.
— Когда вы говорите о банкротстве, мы сразу смотрим на АвтоВАЗ и понимаем, что не все банкроты могут быть ликвидированы.
— Надо разделять проблему АвтоВАЗа и проблему города Тольятти. Тольятти — самый крупный моногород России. У разных моногородов — очень разные проблемы. Есть удачные моногорода. Например, в Мурманской области восемь моногородов, три из них проблемные, остальные неплохо работают.
Что бы ни случилось с АвтоВАЗом, мы будем заниматься городом, помогать живущим в нем людям. Это главное. Но мы должны будем принять меры, позволяющие уйти от ситуации критической зависимости всего города от одного работодателя.
Что же касается самого предприятия, мы исходим из того, что у него накопленный долг и там требуется реальная технологическая модернизация. Кроме того, у АвтоВАЗа есть своя миссия. Граждане России хотят иметь качественный бюджетный автомобиль по доступной цене. И сборка, и производство зарубежными компаниями автомобилей в России этой ниши не закрывают. ВАЗ для многих — самый доступный автомобиль. Других новых автомобилей по такой цене нет в стране вообще. Он востребован в отдаленных регионах или в регионах, где люди не могут себе позволить хороший сервис. Но, конечно, от АвтоВАЗа как фирмы ожидают не только этого. Мы хотели бы получить от него современную, основанную на новых технологиях, безопасную, хорошо работающую надежную модель автомобиля, но в другой ценовой категории в сравнении с западными.
— Я опишу, как я себе это вижу. Три года назад на АвтоВАЗ пришла, с одной стороны, инвестбанковская команда, с другой стороны — команда менеджеров из госсектора. Предприятие пережило период лучшей конъюнктуры за всю свою историю, могло брать с рынка сколько угодно денег. Сейчас у компании после этих трех лет обнаружился хвост долгов и отсутствие перспектив. Но правительство никогда не будет способно создать АвтоВАЗу условия лучше, нежели он имел в 2007 году!
— Мы просто понимаем, откуда у них проблемы. На АвтоВАЗе работали над новой моделью, управляющая команда при этом вела достаточно рискованную финансовую политику, как и многие в нашей стране — на хорошей конъюнктуре и с ожиданием, что все и дальше будет хорошо. Не получилось. Спрос на текущую продукцию не просто сократился, а обвалился. У нас таких предприятий в стране много, в том числе хороших предприятий, которые вели схожую финансовую политику. Сейчас таким компаниям часто не хватает текущего денежного потока, чтобы обслуживать даже долги — а деньги потрачены на оборудование, которое уже привезли и установили.
В таких случаях мы просим кредиторов дать компании под государственные гарантии время пережить шок. По АвтоВАЗу проблемы жестче: они не прошли технологического перевооружения, хотя к нему усиленно готовились, а рынок им предъявил совершенно другие условия спроса. Не провели они и серьезной организационной модернизации, и до сих пор этот концерн работает в организационной модели, характерной для середины ХХ века.
В любом случае, если город Тольятти будет иметь хорошо работающий АвтоВАЗ, для нас это важно. Многие россияне считают, что производство автомобилей полного цикла, либо с очень высокой степенью локализации — это то, что мы должны сохранить как национальную компетенцию. Такой же позиции придерживается председатель правительства.
— Сейчас у правительства есть опыт организации лишь временных рабочих мест в 2008–2009 годах, который оказался крайне эффективным: безработица в России снижалась быстрее прогнозов. Вы считаете, что программы правительства и ВЭБа по созданию постоянных рабочих мест в моногородах могут быть столь же эффективны?
— Да, я считаю, что это хороший опыт. Лишь некоторые из направлений поддержки рынка труда остались невостребованными — это связано с низкой мобильностью населения. В ряде случаев удались серьезные проекты по развитию малого и среднего предпринимательства, на которые мы рассчитываем в моногородах. «Короткие» программы по созданию рабочих мест в масштабах страны вообще везде были удачны. Но есть примеры, где губернаторы раньше ждали момента для запуска новых программ. Они говорили: если бы нас незначительно поддержал федеральный центр, мы могли бы в той или иной социально-экономической нише дать толчок развитию предпринимательства — частные детские сады, аутсорсинг для обслуживания муниципальных и региональных объектов недвижимости, питание для школьников. Федеральные программы поддержки рынка труда заработали — и эти проекты пошли.
— В каких регионах правительство считает успешными такие программы?
— Красноярск, Калининград, Пермь, Кемерово, Татария. В Татарии, надо отдать должное, создавались и совершенно новые высокотехнологичные рабочие места. В большинстве регионов создавали большое количество мест для рабочих средней квалификации — в строительном секторе, в ремонте жилого фонда. Но у Минтимера Шаймиева и его команды совместно с Ростехнологиями наработан уникальный опыт на КамАЗе. Там технопарк — минимальные ставки аренды, общий сервис, включая юридические и бухгалтерские услуги.
— От региональных властей зависит, как будут на практике реализовываться федеральные инициативы, например запуск реформы пенсионной системы. Какие задачи здесь ставятся в 2010 году?
— Это прежде всего валоризация пенсий. За решением о ней, конечно же, стоит много большее, чем простое повышение расходов. Принято решение по увеличению денежных выплат тем, чьи пенсионные права были минимальны при большом «советском» стаже. Для этих людей пенсионная система и государство выделяют определенный резерв, чтобы их уровень потребления стал соответствовать более или менее приемлемым нормам и стандартам. Это мы можем себе позволить с финансовой точки зрения. Но это так же важно, и как дополнительный инструмент поддержки внутреннего спроса.
Без этого мы не имели права и возможности перейти к главному. Что касается людей, которые выйдут на пенсию и сейчас формируют свои пенсионные права, то государство уже определило границы своей ответственности, в которых оно с гражданином будет формировать его будущие пенсии. Если деньги изымаются в виде соответствующего страхового платежа и инвестируются, это означает: в дальнейшем застрахованному будет выплачена страховая пенсия, но только до определенного уровня. Все остальное — это ответственность самого гражданина. В этом смысл реформы.
— Как этот принцип, по планам правительства, будет распространен на здравоохранение?
— В области здравоохранения правительство сейчас занято пилотными проектами реформы в регионах. Принцип тот же: мы как граждане одной страны должны иметь право на определенный гарантированный набор медицинской помощи и лекарственного обеспечения во всей стране. Я сейчас говорю о том принципиальном подходе, который обсуждается в правительстве. Но подход, я полагаю, будет единым и в образовании, и в здравоохранении, и в пенсионной системе.
Уровень медобслуживания может быть выше в случае, если у субъекта федерации есть дополнительные бюджетные возможности или если регион определил эти услуги своим приоритетом — в рамках региональной системы ОМС. В свою очередь, если гражданин решит, что здоровье является для него приоритетом, он должен иметь возможность потратить на него дополнительные средства в рамках добровольного медицинского страхования из семейного бюджета. Гарантированный набор медицинских услуг и медикаментов должен обеспечиваться каждому в системе ОМС — вне зависимости от того, где он проживает. Все остальное — расходы или субъекта федерации, или муниципалитета, или из личного бюджета.
— Эти определения автоматически определят границы платной и бесплатной медицинской помощи в РФ для всех категорий, застрахованных в системе ОМС?
— Да, мы можем позволить в системе ОМС лишь определенные виды лекарств, а некоторые виды помощи будут для гражданина его личной ответственностью. Это реальность. Как только специалисты подходят к этому обсуждению, сразу появляются критики, которые, ссылаясь на Конституцию, говорят: любая медицинская помощь, которая оказывается в муниципальных и государственных учреждениях, бесплатна. Простое декларирование этого принципа привело к тому, что бесплатная медицинская помощь в России потеряла качество и стала абсолютно платной.
— Система ОМС неразрывно связана с фармацевтическим рынком. Насколько там ситуация адекватна планам по столь крупной реформе?
— Ожидаются новые правительственные решения по рынку лекарств. До определенного времени я не хотел бы их обнародовать. Общий принцип — мы берем на себя обязательство финансировать предоставление определенных лекарств отдельным группам граждан. Это первая часть основной задачи. Вторая часть — это прозрачный механизм ценообразования на лекарства. Необходимо перейти к новому порядку формирования цены, к совершенно иной системе закупки лекарств муниципальными и государственными клиниками. Наконец, продолжаем обсуждать лекарственное страхование и в рамках ОМС, но пока окончательное решение не принято.
— Что в реформе здравоохранения будет реализовываться в первую очередь в 2010 году?
— В течение 2010 года надо принять под эту модель законодательную базу и начинать реализовывать ее там, где это наиболее подготовлено. Определенной точной даты реформы в масштабах страны никто называть не будет. Однако полис ОМС будет возможно использовать по всей стране. Кроме того, системе ОМС по прейскуранту планируется дать возможность оплачивать такую же услугу в рамках стандарта госгарантий и в частном медицинском учреждении — по-моему, пришло время это сделать.
— Президент Медведев обнародовал схожие идеи, в том числе по частным инициативам, в послании Федеральному собранию, но для рынка образовательных услуг. Будет ли что-либо происходить в 2010 году в этой сфере?
— Сейчас мы как никогда осознаем, что нам все же необходимо очень качественное общее образование, хотя бы потому, что нам будет сложно осуществлять модернизационную стратегию без качественного образования. Я считаю, что и те, кто протестует против ЕГЭ, и те, кто его защищает, хотят изменений в системе образования. Поэтому и такой высокий накал вокруг темы. Новые институты иногда жестко воспринимаются и жестко обсуждаются. Если ранее нам казалось, что решение всех проблем — нормативно-подушевое финансирование среднего образования, то уже понятно: только повышением финансирования качества не добиться.
Везде по стране масштабы экспериментальных подходов различны. Сейчас мы обсуждаем, как подтянуть к ним большее число субъектов. Где-то школы будут укрупняться. Кто-то в школах будет получать больше, чем коллеги, кто-то — меньше, кого-то будут по специальной системе оценивать. Помимо ЕГЭ в рамках экспериментов в регионах будут вводиться дополнительные критерии оценки знаний учеников — нам надо иметь ступенчатую систему проверки качества знаний на протяжении всего процесса обучения. И мы должны понимать, что при всей дифференциации качества образования ниже определенного уровня знания никакая школа — даже самая плохая — себе позволить не может.
— Аналог в образовании системы минимальных госгарантий и полиса ОМС — это «школьные ваучеры». В США «школьные ваучеры» — это тяжелая реформа. В России готовы начать близкие по смыслу преобразования?
— Да, мы проводим такие аналогии. Параметры работы системы должны быть таковы, чтобы школьник, где бы он ни находился, имея несколько вариантов и способов, в том числе через систему дистанционного образования, мог добиться уровня среднего образования не ниже определенного качества. «Школьный ваучер» — это способ выбора учебного заведения. Это необходимое условие реформы, но не единственное.
Частная школа должна также иметь доступ к этим ресурсам. Мы считаем, что частное образовательное учреждение должно быть поставлено в одинаковые условия с государственными и муниципальными — и по уровню налогообложения, и по административным барьерам. Должна быть одинаковая система и лицензирования, и аккредитации школ.
— Во всех случаях с описанными планами правительства разговор идет о довольно серьезной ставке на инициативу регионов, на учет их различий, на различные настроения населения. У вас нет ощущения, что страна по итогам кризиса стала намного более «федеральной»?
— При такой территориальной протяженности, при таком национальном, языковом, культурном разнообразии, различном экономическом развитии субъектов — мы с вами живем в реальном федеративном государстве, где действуют местные традиции и законы региона. Естественно, основываясь на единой Конституции РФ. В большой степени реальное качество жизни на местах зависит от губернаторов и региональных правительств. Именно на них лежит эта ответственность. Федеральный центр дает им для этого соответствующие административные, законодательные и финансовые возможности. Но только эффективные региональные власти делают свои регионы для граждан более привлекательными и сильными.
Наша общая ответственность — и в этом экономический смысл федерализма — обеспечивать во всех без исключения регионах улучшение жизни людей, создавать условия для развития слабых регионов, для раскрытия их экономических потенциалов, опираясь на возможности федерального центра и опыт наиболее сильных субъектов федерации.
