Глава Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев почти два года добивался одобрения четвертого антимонопольного пакета, из-за чего умудрился стать героем карикатур. Но настойчивость вознаграждается. Теперь, едва завершив процесс согласования документа, главный борец с монополиями в России обещает, что будут "и пятый, и шестой" пакеты. А про сопротивление чиновников из отраслевых ведомств говорит: они просто не мотивированы проводить проконкурентную политику. Впрочем, теперь перед ним маячат новые опасности — из-за санкций против России и обострения ситуации на Украине ограничения конкуренции могут и возрасти. История уже знает подобный пример, так поступил Рузвельт во время Великой депрессии. Этим опытом, который чиновник считает негативным, он хочет вооружиться. О том, что ФАС собирается делать, почему авиакомпании должны снизить цены на билеты, а малый бизнес не должен получать "иммунитеты" от антимонопольного преследования, Артемьев рассказал в интервью РБК.
Пакетное предложение
— Игорь Юрьевич, вы так долго согласовывали четвертый антимонопольный пакет. Вас можно поздравить, его уже одобрили на правительственной комиссии?
— Последнее совещание по этой теме (первый вице-премьер) Игорь Шувалов провел в середине июня и "запечатал" эту тему. Все согласования разногласий завершены, но еще нужно пройти комиссию по законотворческой деятельности, получить заключение главного правового управления, после этого мы должны будем поправить текст. На это уйдет месяц, но поскольку Госдума все равно на каникулах, мы ничего не теряем по времени. Правительство рассмотрит пакет уже 31 июля. По наиболее резонансным поправкам, связанным с регулированием интеллектуальной собственности, Шувалов попросил еще раз ему написать наши предложения. Мы ему их направили, если он поддержит, они будут включены в текст пакета к первому чтению. Если он скажет "нет" — этой поправки там не будет. Потом ко второму чтению будем согласовывать дополнительно.
— Было ощущение, что пакет приняли сразу после разговора о нем с президентом в середине июня…
— Там не было прямой связи, мы коснулись этой темы в разговоре, но пока мы исходим из того, что и сами справимся. Шувалов нас в главном всегда поддерживает, с поддержкой от него и премьера нам нет необходимости обращаться к президенту. Во всяком случае на этой стадии. А если будет хуже, мы обратимся к президенту, почему нет? Мы же не свои собственные интересы защищаем.
— Будете после этого готовить пятый пакет?
— Будет пятый и шестой. В мире каждые три—пять лет обобщаются лучшие практики, это делают несколько структур: ООН, ЮНКТАД, ОЭСР, международная конкурентная сеть. Некоторые вещи вытекают из судов в рамках ВТО. Сейчас мы проектируем два больших блока. Один из них — это расшифровка определений и видов недобросовестной конкуренции, поправки появятся через год.
— Изменится определение недобросовестной конкуренции?
— У нас 14-я статья закона о защите конкуренции ("Запрет на недобросовестную конкуренцию") изложена двадцатью строчками, она очень общая, поэтому многое зависит от судебной практики. А вот, например, в Германии — это десять страниц, где описаны разные виды недобросовестной конкуренции. Причем перечень не закрытый, но основные виды жульничества прописаны, каждый из них имеет свои квалифицирующие признаки. Это означает, что произвола будет меньше.
— То есть все будет описано так же четко, как в Уголовном кодексе?
— Практически да. Кроме того, недавно появились международные рекомендации по недобросовестной конкуренции. Сегодня эту статью "умеют" читать только адвокаты и мы. А если мы распишем все подробно — будет все понятно.
— Какие еще инициативы могут войти в пятый пакет?
— Есть еще депутатские поправки, которые уже внесены в Госдуму. Они касаются единых процедур торгов. Сегодня у нас при продаже госимущества в каждом случае отдельные правила. Это часто используется для того, чтобы "выключить свет", сделать торги непрозрачными. Процедуры торгов должны быть универсальными, неважно, что ты продаешь — завод, корабль или велосипед. Но мы пока не уверены, что это должны быть поправки в антимонопольный закон.
— Вы обсуждали свои планы с президентом, когда встречались с ним на прошлой неделе?
— Конечно, да.
— Это вы инициировали встречу?
— Да, это я инициировал встречу. Когда первая возможность появилась — мы встретились. Я уже десять лет провел в этом кресле и обязан был его спросить, как он видит будущее. Но дело даже не столько во мне, сколько в системе, и я рассказал, какие направления нам кажутся стратегически важными. Мы это подробно обсудили.
— Вы нашли взаимопонимание?
— Мы нашли взаимопонимание, но это еще не обязательно выльется в какие-то решения. Президенту надо подумать, нам надо кое-что еще сделать. Например, мы считаем, что сейчас есть огромная дырка по расходованию госимущества в отношении МУПов. Схема выглядит так: в государственном органе, бывает, появляется какой-то недобросовестный чиновник и передает имущество в МУП. А МУП дальше через цепочку двух ООО может продать это имущество кому угодно и по любой цене, без торгов. Через такую передачу имущества государство теряет миллиарды — по сути это воровство. Мы хотим обязать МУПы проводить торги, и соответствующие поручения были даны президентом. Поправки потребуется вносить либо в Градостроительный кодекс, либо в закон о приватизации. Можно в наш закон (о защите конкуренции), как общую норму, в ст. 17—18.
— Что-то еще одобрил президент?
— Есть еще одна тема, на которую мы получили добро. Мы хотим разработать международную конвенцию о взаимопомощи при расследовании международных картелей.
— Когда может начаться обсуждение?
— Мы подготовим это к сентябрю и начнем обсуждать предварительно внутри правительства, Таможенного союза. А потом выйдем в формат БРИКС. А дальше уже МКС, ЮНКТАД — мировые системы.
Слишком много полномочий
— Игорь Шувалов некоторое время назад говорил, что не исключает объединения ФАС и ФСТ. Такая реформа соответствует вашим убеждениям?
— Игорь Иванович не раз говорил, в том числе на нашей коллегии, что он считает такое объединение правильным. Сейчас естественные монополии находятся под двойным регулированием: тарифной службы и антимонопольной службы. Наши решения часто взаимоисключающие, а двух политик быть не должно. За рубежом есть два примера совмещенного регулирования, которые международная конкурентная сеть афиширует сейчас как лучшие практики: австралийские и голландские регуляторы соединили тарифную и антимонопольные службы.
От того, что мы можем соединиться с ФСТ, нам следует ожидать только больше головомоек. Например, тарифное регулирование у нас сложное, за это всегда можно получить по шапке. Если бы мы этого боялись — мы бы сказали: "Только не это". Но будет синергия. Мы считаем, что не хватает программ давления на издержки монополий. Сейчас некоторые руководители монополий только об одном все время говорят: "увеличьте тарифы, увеличьте тарифы" — как заклинание. А сколько неэффективности в больших компаниях? Там же миллиарды теряются.
— Минэкономразвития между тем вышло с предложениями лишить вас части полномочий, а вы и ФСТ, по крайней мере в публичном пространстве, все больше отмалчиваетесь. Не получится ли так, что у вас отберут часть полномочий и ничего не добавят?
— Может, и так. Минэкономики имеют свою точку зрения. Есть вещи, которые мы и сами делаем. Например, нам не нравится, что у нас слишком много дел. Но без изменения законодательства ничего сделать нельзя. Мы принимаем жалобы и защищаем в том числе конкретных потребителей. Вот, пример: есть авиационные компании, они оказывают услуги конечному потребителю, там нет посредников. Есть фармбизнес, они же продают напрямую. Возникает вопрос: когда мы защищаем интересы людей в связи с ограничением конкуренции — мы обязаны принимать заявления от физических лиц или это должен делать Роспотребнадзор? Мы уже давно мечтаем о том, чтобы эти дела ушли от нас. Это означает падение нагрузки в два раза, причем это самые неблагодарные и тяжелые дела. С бабушками, обманами в аптеках и так далее.
— А разве вы не договорились на совещании у Медведева, что эти дела будут уходить из вашей компетенции?
— Мы договорились по двум механизмам: убрать ущемление прав, оставив нарушение конкуренции, и второе — ввести институт предупреждений. Тогда это будет даже в три раза сокращение нагрузки. Но ситуация с ущемлением прав не такая простая. Мы и хотели бы отказаться, но понятно, что сегодня это никто не "поднимет". Ни законодательство о защите прав потребителей, ни в каком ином законодательстве не существует механизмов защиты. Это в буквальном смысле означает оставить людей вообще без защиты, наедине с самыми жуткими монополиями. Суды и прокуратура ничего не сделают. Чтобы осуществить переход, нужно сделать гигантский закон о передаче этих прав секторальным регуляторам: Минсвязи, Роскомнадзору, Роспотребнадзору, Росздранадзору, Санэпиднадзору и так далее. Вписать в сто законов полномочия и права. Я даже не знаю, сколько времени это займет.
— А как вы относитесь к предложению Минэкономразвития дать малому бизнесу "иммунитеты" от некоторых антимонопольных статей?
— Мы не держимся за это, но я задаю один вопрос, и никто не может на него ответить: что делать с дроблением бизнеса? Вот у меня есть большая фирма. Цена равна единице, она и должна быть такой. Я создал за 200 долл. сто "сбытов", малый бизнес. Дальше я буду через них продавать в два раза дороже свою монопольную продукцию. Все, ФАС не будет иметь права их трогать. Это так же, как однодневки, с которыми борются, но никто не победил. Эксперты, выступающие за "иммунитет", нам говорят: транзакционные издержки будут настолько велики, что компаниям будет невыгодно создавать малые предприятия. Я отвечаю: "Вы что? Этих однодневок сейчас несколько миллионов, почему еще несколько миллионов не зарегистрировать?"
— А сейчас они так не делают?
— Сейчас для нас это группа лиц, мы их можем обвинить в монопольно высокой цене. Нарушитель получает миллиард рублей штрафа, и цена у него становится нормальной, да еще мы требуем посредников убрать. Теперь им дают иммунитет. Я 25 лет на госслужбе и не понимаю, как мне с этим бороться. Когда пиво и табак выводили из ларьков, тем самым подорвали экономическую базу торгового малого бизнеса — об этом не думали. За борьбой против пивного алкоголизма угробили 600 предприятий. Зато нам два батута припоминают. Другое дело, конечно, что для микробизнеса в Европе существует разрешение на заключение некоторых соглашений.
Вечная борьба с монополиями
— Этим летом вам предстоит делать доклад о состоянии конкуренции. Год назад вы выступили с резкой критикой РЖД, было ощущение, что многие были этим недовольны…
— Эта полемика, с моей точки зрения, отражает моральное здоровье правительства.
— А в этом году о чем будете говорить?
— Из года в год основные задачи по развитию конкуренции не решаются. Самые главные федеральные органы власти, отраслевые регуляторы никак не мотивированы проводить политику по развитию конкуренции. В головах образ крепкого красномордого хозяйственника, который ругается матом. А современные менеджеры другие. Мы 53% возбуждаем дел против органов власти. И ФАС должна этим гордиться. Кто это еще делает? ГУПы, МУПы — их доля в экономике увеличилась в последнее время. Субсидируемый сектор увеличился, захватил еще больше островков, где мог бы работать бизнес: все ЖКХ, весь общественный транспорт. Правила недискриминационного доступа не приняты до сих пор. Вот живут морские порты — естественные монополии, а правил нет. Слава богу, вот министерство связи стало другим. Мы поэтому по связи надеемся принять в этом году правила. По газу и почте — так и не приняли. Поэтому мы пишем в докладе, что нужно добавить конкуренции в госзаказ. Нужно вносить изменения в закон и постановление правительства, эта работа уже начинается. Есть и хорошие вещи, которые были реализованы: "мобильное рабство" ликвидировали, блестящее достижение — технологическая нейтральность. Лоукостеры появились, биржевая торговля газом. То, что комиссия Шувалова нарешала — это и было сделано.
— А вы будете говорить на правительстве про правила продажи авиабилетов? Авиакомпании возражают против ваших предложений заставить их снижать цены за сутки до вылета…
— Конечно. Нынешняя система продаж билетов действует во всем мире, в свое время американские лоббисты ее себе пробили. С учетом низкой маржинальности авиабизнеса была доля логики в том, чтобы в этом секторе не применять обычных правил защиты потребителей. Это давало компаниям запас прочности на случай кризиса. Но такое решение должно быть гласным, а оно было принято тайно.
— "Аэрофлот" подал против вас иск и планирует проводить исследования по этому механизму…
— Да, на сайте госзакупок есть заказ — за 40 млн руб. — на доклад о невозможности применения антимонопольного законодательства в нынешнем виде в авиационной сфере. В середине 2000‑х такие доклады заказывали то "Газпром", то еще кто-то. Но давно уже такого не было. "Аэрофлот", видимо, засиделся на старте. На самом деле я их понимаю как людей. У них большие успехи, а тут мы приходим и говорим: давайте мы у вас заберем 2% маржи в пользу потребителей, потому что это справедливо и по правилам. Они начали биться. Но вообще им бы было от этого хорошо.
— А почему же они тогда этого не хотят?
— А они не хотят, чтобы им просто было хорошо. Они хотят, чтобы им было хорошо и просто. Они начинают продавать билеты за три месяца, все понятно: спрос растет, цена растет. Когда остается три дня до вылета, только предприниматели билеты покупают, и они хотят этот предпринимательский сок забрать. Люди привыкают к высоким ценам, думают, что по-другому быть не может. Во-вторых, конечная цена влияет на базовую: в следующий раз они начинают продавать дороже — до той поры, пока не перестают покупать. Это все признаки монопольной цены. В другом примере это было бы искусственное сокращение производства товара с целью повышения цены. Они говорят: вот, здесь предприниматели. А здесь еще и бабушка на похороны летит, как разделить?
В чем еще они не правы? Если ты сдаешь билет за три дня до вылета, тебе не возвращается аэропортовый сбор в 25% от цены. А за 30 пустых кресел они получают ноль. Если бы они скинули даже на 15% цену, они бы выиграли 10%, 25 минус 15.
— Что вы будете дальше делать?
— Посудимся, посмотрим, чем дело кончится. Мы договорились на совещании у Шувалова, что доделаем таблицы сопоставимости, в которых мы сравниваем цены на полеты одним и тем же бортом, на одно и то же расстояние, в тот же сезон в Европе и у нас. Сегодня Москва — Астана стоит дороже, чем Москва — Нью-Йорк тем же бортом. Ясно, что это исключительно благодаря монополизму.
— Союзников в правительстве у вас сейчас мало?
— Как Александр III говорил: российская армия и военный флот. А у нас — руководитель правительства и президент. У них нет отраслевых интересов. А отраслевые ведомства почему не привержены конкуренции? Вот Рубен Аганбегян доклад недавно сделал у Медведева, очень хорошо сказал: они рассматривают отрасли и компании как отдельные элементы министерской корпорации. С учетом того, что они еще и бюджетом обладают, они распределяют: тебе я сегодня дам, а потом — тебе, а тебя я не люблю, ты плохой. Вся экономика держится на субсидиях и каких-то преференциях от госслужащих. И никакие KPI не выручат.
— Насколько сильно вредит конкуренции жизнь в условиях санкций, обострения на Украине?
— Это не к лучшему. Любые ограничения экономической жизни означают ограничения конкуренции. У меня настроение пять лет назад было лучше, чем сейчас.
— Может ли, на ваш взгляд, правительство в ближайшее время пойти на какие-то защитные меры, которые будут противоречить целям развития конкуренции?
— Известно, что во время Великой депрессии Рузвельт пошел на ограничение акта конкуренции, и до сих пор американцы спорят о том, правильно ли это было. Большинство экспертов склоняются к тому, что он допустил ошибку. Именно в моменты кризисов нельзя ограничивать конкуренцию, наоборот, необходимо усиливать регулирование. Сильные субъекты рынка в это время ослабевают, это время для реформ, которые у нас остановились. РЖД — канонический пример, когда ничего не происходит, и уже строится социализм в капиталистическом обществе. "Газпром", наоборот, проявляет гибкость. Он уже полгода как внедряет одну из самых хороших систем госзакупок. 50% труб большого диаметра они впервые за 20 лет купили на конкурентных торгах, ликвидировали посредника. Дискуссия на комиссии по ТЭК прошла, где почти все было решено, как хотели мы. А в РЖД ничего нет.
— Дмитрий Медведев подписал постановление о начале биржевых торгов газом, но независимые производители не выражают заинтересованности. Почему?
— Есть техническая проблема. Необходимо связать систему диспетчеризации, управления задвижками, с торгами. В электроэнергетике, например, диспетчер практически управляет торгами. Получив результат, он нажимает на клавишу — и электричество тут же куда-то побежало, а где-то отключилось. "Газпром" хотел поэтому на своей площадке торговать, но там нельзя — надо на площадке, связанной с диспетчерским пунктом управления. Биржа предлагала торговать на бирже, но ее надо привязать к диспетчерскому пункту, иначе пока бумажка дойдет — это уже никому не надо будет.
— Пока эта проблема не решена?
— Они могут торговать пока на электронной площадке, она уже связана с диспетчеризацией. Здесь все уже должно быть готово. Комиссия должна принять систему.
— Вы ожидаете от этого какого-то значимого влияния на конкуренцию?
— Это хорошая процедура, прежде всего она гарантирует, что независимый производитель, хозяин бензоколонки, получит беспрепятственный доступ к закупкам нефтепродуктов. Он спокойно сможет с электронным ключом выйти на биржу и купить сколько нужно. Ему не надо никому ходить кланяться и выпрашивать у ВИНКов, которые не хотят всем продавать.
Полуостров конкуренции
— Как у вас идет работа в Крыму?
— На днях мы представили президиуму ФАС нового исполняющего обязанности начальника территориального органа, который вступит в должность с 8 июля — Тимофей Кураев. Подполковник, занимался в полиции нашими антимонопольными делами. Мы его попросили, он уволился из полиции и сейчас приступит к работе в Симферополе.
— Как бы вы охарактеризовали ситуацию в регионе?
— Антимонопольного законодательства, аналогичного российскому, там не существует. Поэтому когда вступит в силу наше законодательство, может быть очень бурная реакция. Там люди к этому непривычные, именно поэтому заниматься всем будет подполковник полиции.
— Какие секторы больше всего беспокоят?
— Цены на нефтепродукты, например. Я говорил президенту, что цены должны были упасть до российских, а они выросли. Дикая ситуация нехватки питьевой воды в условиях, когда Украина отключает. Нет очистных сооружений, в некоторых местах купаться нельзя. Электричество — как в 1990‑е годы. Транспорт — автобусы старые. Бизнес в основном сельскохозяйственный, сдача курортникам жилья. Это будет проблемная территория для тех, кто будет осуществлять там надзоры. Мы будем следить в первую очередь за тем, что людей беспокоит: цены на лекарства, на хлеб. По бензину уже даже отчитались перед президентом. Поговорили с собственниками — они снизили цены.
