Минздрав подготовил антитабачную концепцию, на основании которой Госдума должна принять новое, довольно жесткое законодательство. Но в этом виде законы, скорее всего, приняты не будут: позиции табачного лобби в нашей стране все еще очень сильны.
События, которые в отрасли принято называть табачным панамагейтом, происходили в суде окружного суда в Вашингтоне с 1999 по 2006 год. Целых семь лет длился знаменитый судебный процесс "США против табачных компаний", в результате которого компании Philip Morris USA, Reynolds American Inc., British American Tobacco PLC, Liggett Group Inc. и Lorillard Tobacco Co. были признаны виновными в том, что "находились в сговоре и работали как преступный картель, вводя потребителей в заблуждение о вреде табака".
Судья Глэдис Кесслер постановила, что табачные компании должны делать достоянием общественности документы, касающиеся производства, рекламы, политической активности и научных исследований. В опубликованной переписке табачников всплыло много любопытного, в том числе и про Россию.
Российские имена в документах можно обнаружить с конца 1990-х годов. Так, в 1997 году R. J. Reynolds (дочка Reynolds American Inc., последнюю сейчас покупает BAT, бизнес Reynolds за пределами США продан Japan Tobacco International) оплатила поездку российских чиновников на конференцию по налогам в Университете Дьюка в США.
Главным лицом делегации был заместитель министра финансов России Сергей Шаталов. На конференцию летал и Александр Починок, на тот момент депутат Госдумы, входивший в комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам. Сотрудничал Шаталов и с ITIC (International Tax and Investment Center) — организацией, спонсорами которой являются табачные компании и которую не раз обвиняли в лоббизме их интересов.
Financial Times в октябре 2014 года писала, что ITIC накануне конференции сторон рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака в Москве рассылала приглашения на закрытую встречу для обсуждения налоговой практики представителям Минфинов разных стран.
Табачные корпорации стали приходить в Россию c начала 1990-х, скупая все значимые советские производства (например, фабрика "Ява", Саратовская табачная фабрика достались BAT, Фабрика имени Урицкого в Санкт-Петербурге — сначала RJR, а затем JTI, Краснодарская табачная фабрика — Philip Morris). В связи с этим табачным компаниям необходимы были рычаги влияния на власть, особенно в части акцизов на табак.
Величина акцизов — главная боль табачных компаний: чем выше налоги, тем больше цена пачки и, следовательно, меньше спрос. Европейское региональное бюро ВОЗ в докладе для Всемирного банка еще в 1999 году отмечало: в США 10-процентный рост цен на пачку сигарет снижает потребление приблизительно на 4%, а в странах с меньшим доходом, например в Китае,— от 6% до 10%.
Сергей Шаталов работал в Министерстве финансов до января прошлого года, уходил он лишь однажды (с 1998 по 2000 год), а затем вернулся, заняв сначала должность первого замминистра, а затем просто замминистра. Курировал он налоговую политику.
Депутат Госдумы Николай Герасименко, начинавший бороться с курением еще в конце 1990-х и предлагавший повышение акцизов на табак, отмечает, что "Минфин, в том числе замминистра Шаталов, стоял на позиции, что резко повышать их не нужно".
Действительно, Сергей Шаталов еще в 2010 году пояснял, почему Минфин выбрал постепенное увеличение налогов вместо шоковой терапии: "Покупательная способность российского населения сильно отличается от покупательной способности европейцев… Резкое повышение акцизного налога приведет к росту контрабандной продукции".
"Когда вы слышите, что повышение акцизов неминуемо приведет к росту контрафакта, знайте: это типичное заявление табачного лобби, которое оно повторяет из года в год в разных частях света. Прямой зависимости мировая практика не выявила. Есть страны, где повышение акциза не привело к росту нелегального рынка, например Канада, Австралия, Румыния. С 2010 года мы мониторим заявления табачных компаний об уровне контрабанды в России: несмотря на повышение акцизов, он колеблется в пределах от 0,7% до 2%",— говорит известный антитабачник, председатель правления Международной конфедерации обществ потребителей (КонфОП) Дмитрий Янин.
КонфОП, входящий в российскую антитабачную коалицию, являлся участником антитабачной программы благотворительной организации Bloomberg Philanthropies, спонсируемой бывшим мэром Нью-Йорка Майклом Блумбергом. С 2008 по 2013 год организация получила более $800 тыс. на антитабачные мероприятия.
После ухода Шаталова место замминистра занял Илья Трунин, который до этого возглавлял в Минфине департамент налоговой и таможенно-тарифной политики. Комиссия Общественной палаты России по социальной и демографической политике, составляя в 2009 году доклад "Табачная эпидемия в России: причины, последствия, пути преодоления", c именем Трунина связывала введение в 2007 году максимальной розничной цены на табачные изделия, что считалось выгодным табачникам, и освобождение от НДС акцизных марок на табак.
Обвинение, правда, основано на том факте, что Трунин до Минфина работал экспертом Института экономики переходного периода (сейчас Институт экономической политики им. Е. Т. Гайдара), проводившего ряд исследований по заказу табачных компаний.
Как отстояли акцизы
В борьбе против высоких акцизов табачные компании в России традиционно выступали единым фронтом, а вот в обсуждении системы их взимания ряды распадались. В 2001 и 2002 годах между табачными компаниями в России развернулась настоящая лоббистская война.
До 2003 года в стране действовала так называемая специфическая система взимания акциза: табачники платили фиксированную ставку с 1 тыс. сигарет. В 2002-м она составляла 39,2 руб. для сигарет с фильтром и 11,2 руб. для сигарет без фильтра.
Относительно справедливости такого подхода табачный рынок был разделен на два лагеря. Philip Morris и JTI систему взимания налога поддерживали, что объяснялось их сильными позициями в верхнем ценовом сегменте. Однако BAT, а он как раз был силен в сегменте недорогих сигарет, положением вещей был недоволен: получалось, что доля акциза в пачке выпускаемых им сигарет "Ява" существенно выше, чем, например, в пачке Winston (GTI). ВАТ стоял за смешанную систему взимания акциза — фиксированная ставка за 1 тыс. штук плюс процент от цены пачки.
"На рынке очень велика дифференциация цен на сигареты, и делать единые условия для всех будет несправедливо",— говорил тогда генеральный директор фабрики "БАТ-Ява" Леонид Синельников.
Пару лет табачники бились не на жизнь, а на смерть: бесконечно собирались на заседаниях ассоциации "Табакпром", бомбардировали письмами правительство и Госдуму. Победили сторонники смешанной системы налогообложения, которая была введена в России в 2003 году.
Philip Morris даже сгоряча объявил о том, что намерен выйти из состава участников крупнейшего отраслевого объединения — ассоциации "Табакпром", отметив, что ассоциация не обеспечивает адекватного представления интересов компании по ряду ключевых вопросов табачной отрасли. Philip Morris не скрывал, что основной причиной выхода стал вопрос акцизов.
В "Табакпроме" на действия компании отреагировали резко, пригрозив негативными последствиями для бизнеса и даже намекнув на возможность организации налоговых проверок. Philip Morris остался и даже переметнулся на сторону врага, оставив своего сторонника JTI в одиночестве.
Несмотря на постепенное увеличение ставок, табачные акцизы в России все равно оставались весьма скромными по сравнению с тем же Евросоюзом.
В 2010 году, когда Минздрав разработал первую серьезную Концепцию осуществления государственной политики противодействия потреблению табака сроком на пять лет, разница в акцизах между Россией и Европой была шестикратной (на конец 2016-го примерно пятикратной).
В 2014 году Россия согласилась с ВОЗ, рекомендовавшей, чтобы величина акциза в цене пачки была доведена до 70%. Однако пока ее не исполнила: в 2016 году этот показатель составил 41%.
Смягчение запретов
Попытки бороться с курением другими методами в России предпринимались в конце 1990-х годов.
Депутат Госдумы Николай Герасименко в 1998 году разработал проект закона об ограничении курения табака, который был принят Госдумой только через три года. Закон запрещал курение на рабочем месте и в транспорте, за исключением специально отведенных мест, и закреплял наличие на пачках предупредительных надписей.
Но за время рассмотрения парламентом проект закона лишился нескольких принципиальных позиций: из него был убран запрет на рекламу табака, полный запрет на курение на рабочих местах, продажа сигарет в киосках и ограничение спонсорства табачных компаний.
Николай Герасименко о ходе рассмотрения закона высказывается осторожно, говоря, что "его нормы всячески старались смягчить".
Наружу выплыла только история с Ольгой Беклемищевой? которая в то время была замом Герасименко (он возглавлял думский комитет по здравоохранению). В документах BAT нашлось письмо представителя компании Владимира Аксенова от 1998 года, в котором он рассказывает об итогах встречи с Беклемищевой:
депутат считала, что закон "может быть убит на ранней стадии", и подтвердила, что будет делать все для этого.
В конце письма, будто бы в отрыве от первой части, Аксенов сообщал, что тем временем нижегородский фонд "За будущее детей", соучредителем которого выступала Беклемищева, может связаться с ним и представить свои предложения по сотрудничеству.
Беклемищева позже признала, что письмо "в основном верно" отражает суть разговора, но поправки, которые она вносила к закону, защищали права курильщиков, "убийством" закона она никогда не занималась, а ее фонд денег от ВАТ не получал.
После 2001 года в борьбе с курением настало долгое затишье. В 2003-м ВОЗ приняла конвенцию по борьбе против табака, но Россия присоединяться к ней не спешила.
"Складывалось ощущение, что ее не очень хотели ратифицировать,— вспоминает Николай Герасименко.— Она поступила в российский Минздрав и пролежала там без движения два или три года".
В Госдуму конвенция была внесена только после трех депутатских запросов — одного от Герасименко и двух от парламента. К конвенции Россия присоединилась только в 2008 году.
Когда через два года Минздрав, исходя из положений конвенции, разработал первую концепцию по борьбе с курением, распространенность курения в стране была одной из высочайших в мире — об этом говорили данные глобального опроса взрослого населения о потреблении табака, проведенного в 2009 году ВОЗ и Минздравом: в России тогда курило почти 40% населения (43,9 млн человек). Не падало и производство сигарет.
К 2002 году Россия, согласно данным Росстата, вышла на производство около 400 млрд сигарет в год и с тех пор не сильно отклонялась от этого показателя в ту или иную сторону.
Первое ощутимое понижение произошло только в 2014 году, когда вступил в силу закон об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака. В 2014-м в России было произведено 353 млрд сигарет, в 2015-м — 343 млрд (данных за 2016 год Росстат пока не опубликовал).
Закон, закрепивший довольно жесткие нормы — запрет на выкладку сигарет на витринах, рекламу табака и курение в ресторанах, естественно, вызвал противодействие табачного лобби.
В октябре 2012 года трое членов Общественной палаты направили запрос в Госдуму и ФСБ с требованием проверить работу трех депутатов Госдумы на предмет лоббирования интересов табачных компаний: Геннадия Кулика, Надежды Школкиной и Сергея Штогрина. В январе 2013 года девять депутатов Госдумы обратились к министру юстиции, заподозрив в лоббировании интересов табачных компаний известного шахматиста депутата Анатолия Карпова. Конкретных обвинений против первых трех не выдвигалось. Антитабачники припоминают Геннадию Кулику, что он был одним из тех, кто внес в Госдуму "Технический регламент на табачную продукцию" (принят в 2008 году, действовал до мая 2016-го). Геннадий Онищенко, тогда руководивший Роспотребнадзором, сказал, что документ — "позорный компромисс между медиками и табачной преступной массой, которая в России правит бал".
Техрегламент закреплял термин "легкие сигареты", который с 2002 года был запрещен в Евросоюзе и с 2006-го в США, а также разрешал производство насвая (жевательного табака).
"Когда принимался табачный технический регламент, Минздравсоцразвития предлагал: давайте разместим на пачках сигарет изображения срезов органов онкологических больных, рака полости рта, рака легкого. Но нам сказали: знаете, у нас в стране краски нет, чтобы достоверно это изобразить,— возмущался Онищенко.— Благодаря табачному лобби те нормативы безопасности, которые есть в регламенте, не соответствуют европейским, они гораздо либеральнее. Так, опасных для здоровья смол у нас в сигаретах может содержаться в полтора раза больше, чем в Европе".
Анатолий Карпов вызвал возмущение тем, что предложил поправки, которые исключали из закона об охране здоровья граждан нормы о необходимости отслеживания объемов производства и запрет на курение в ресторанах. Депутаты Госдумы сочли, что это не случайно: они обратили внимание на то, что благотворительный фонд "Мир и гармония", председателем которого является Карпов, имеет в партнерах JTI. Правда, от поддержки своих поправок Карпов отказался еще на стадии обсуждения закона в думских комитетах.
Сергей Штогрин, бывший первым заместителем думского комитета по налогам и сборам (ныне аудитор Счетной палаты), попал в черный список за поправку, которая устанавливала зависимость минимальной цены пачки от максимальной.
По мнению Дмитрия Янина из КонфОП, это дало возможность табачным компаниям, которые обладают правом устанавливать максимальные цены, регулировать цены самим. Параллельно Штогрину припомнили, что в 2006 году его фонд "Депутатский" получил от Philip Morris $20 тыс. на благотворительность.
Надежда Школкина, занимавшая пост заместителя председателя думского комитета по сельскому хозяйству, вызвала подозрение своим прошлым: до избрания в Госдуму она руководила ассоциацией "Совет по вопросам развития табачной промышленности", которую создали PM и JTI.
Как отмечает Янин, с 2011 года, когда Школкина стала депутатом Госдумы, Philip Morris по странному стечению обстоятельств стал жертвовать сотни тысяч долларов на благотворительные проекты в Мордовии (Школкина избиралась от этой республики), хотя раньше регион компанию не интересовал и табачных фабрик там нет.
По словам Янина, противодействовать закону, впрочем, пытались не только в Госдуме. Еще на стадии обсуждения в правительстве он сравнил отзывы министерств с отзывами BAT, полученными из ФАС. Отзывы на отдельные поправки от Минсельхоза, Минпромторга и Минэкономразвития совпадали дословно или отличались только деталями.
А Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ, чья экспертиза является обязательной для всех правовых актов, после первого положительного отзыва изменил позицию и стал давать сплошь отрицательные. В том, что институт при этом сотрудничал с Philip Morris, учреждение ничего предосудительного не видело.
