Минздравсоцразвития в 2010 году начнет, по крайней мере, три крупные реформы. Во-первых, курируемые им Пенсионный фонд и Фонд социального страхования с января получили полномочия налоговой службы по сбору страховых взносов, заменивших единый социальный налог (ЕСН). Во-вторых, готовится законопроект, реформирующий саму систему обязательного медицинского страхования (ОМС) — он проведет четкую границу между платным и бесплатным обслуживанием. Наконец, должен быть принят закон об обращении лекарственных средств, который, возможно, обяжет производителей печатать отпускные цены прямо на упаковке. Как изменятся после этого рынки лекарств и медицинских услуг, в интервью “Ъ” рассказала глава Минздравсоцразвития ТАТЬЯНА ГОЛИКОВА.
— 1 января вступил в силу закон о переходе с ЕСН на страховые взносы. Согласно Конституции внебюджетные фонды не входят в систему органов госвласти, поэтому, по мнению юристов, не вправе применять к плательщикам меры принуждения, например, изыскивать задолженность. Будет ли снято это противоречие, если оно существует?
— Вопрос о возможности наделения государственных внебюджетных фондов публично-правовыми полномочиями, в частности, функцией по взысканию задолженности по страховым взносам в бесспорном порядке рассматривался Конституционным судом в 1998 году, когда фонды выполняли полноценные функции по контролю за уплатой взносов. Суд не усмотрел каких-либо противоречий в этой части. Когда единый социальный налог был передан на администрирование налоговой службе, часть полномочий по администрированию страховых взносов все равно осталась за этими государственными внебюджетными фондами — Пенсионным и Фондом социального страхования. И сейчас законодатель восстановил и полноценные страховые взносы, и контроль фондов за их уплатой. Но при этом сейчас фонды не обладают никакими нормативными функциями по изданию документов об администрировании страховых взносов — эти полномочия возложены на министерство. Эти решения не снимают с повестки дня вопрос о юридическом и правовом статусе государственных внебюджетных фондов. В первом квартале 2010 года мы должны определиться с внесением в Госдуму законопроекта о статусе государственных внебюджетных фондов. Мы сейчас концептуально определяемся, какую организационно-правовую форму они должны иметь. Я думаю, что в течение месяца перейдем уже в режим планового обсуждения.
— Как решена проблема кадров — нашлись ли для фондов необходимые 10 тыс. квалифицированных сотрудников для администрирования взносов и проведения проверок, по сути, аналогичных налоговым?
— Во-первых, мы не набираем 10 тыс. сразу. Мы набираем по 5 тыс. в течение 2010 и 2011 годов. Часть сотрудников у нас остались работать с тех времен, когда фонды администрировали страховые взносы. Это позволило нам уже в конце 2009 года, еще до получения права на увеличение численности на 5 тыс. человек, внутри переориентировать чуть более 3 тыс. наших сотрудников на переподготовку. При этом функции дополнительно принимаемых работников фонда не сводятся только к проведению выездных и камеральных проверок. Перед Пенсионным фондом поставлена важная, но не решавшаяся раньше задача — синхронизировать контроль за уплатой страховых взносов и их персонифицированный учет, определяющий права застрахованных. Сведения персонифицированного учета раньше направлялись страхователем в фонд раз в год. С 2010 года — представляются раз в полгода, с 2011 года — ежеквартально. Поэтому укомплектованность кадрами будет осуществляться в течение двух лет, в том числе за счет сотрудников, переходящих на работу в Пенсионный фонд из налоговых органов.
— Прошлым летом вы заявляли о сокращении доходов фондов ОМС. Ситуация изменилась?
— В начале 2009 года действительно была тенденция к снижению поступлений в фонды ОМС. Это было связано с тем, что фонды оплаты труда уменьшились. Мы поддержали регионы из антикризисного фонда в прошлом году на 12,4 млрд руб. В 2009 году мы также приняли решение, что регионы должны начать полноценно исполнять действующий закон об обязательном медицинском страховании. Что я имею в виду? В отношении работающего населения страхователем выступают работодатели и там все понятно: какое законодательство в этой части существует, такое и применяется. А вот ситуация со страхованием неработающего населения, за которое отвечают регионы, более сложная. Как такового страхования, несмотря на то что это зафиксировано в законе, фактически не было, оно осуществлялось по остаточному принципу, все предыдущие годы эта норма закона не исполнялась. Власти регионов, поскольку источником является бюджет регионов, каждый раз «жались» на этой статье. Мы просто настоятельно рекомендовали через постановление правительства эту норму закона исполнить. И у нас платежи по неработающему населению в прошлом году, а следовательно, доходы системы ОМС возросли на 17%. И поэтому мы, в общем, вышли на исполнение уменьшенного в апреле прошлого года бюджета. По сути, то недовыполнение, которое складывалось в результате уменьшения фонда оплаты труда, было компенсировано 12,4 млрд руб. и платежами на неработающее население.
— В 2010-м эти доходы не сократятся?
— Сейчас мы четко находимся в параметрах 2009 года, то есть мы не уменьшаем объемы помощи регионам. Дальше будем смотреть.
— Вы говорили, что представите законопроект, который реформирует систему ОМС, закрепит источники финансирования, четкие критерии качества оказания медпомощи, фактически проведет четкую границу между платной и бесплатной медициной. Когда законопроект будет готов?
— В плане работы правительства рассмотрение на заседании определено в марте 2010 года, но я думаю, что это очень оптимистично. Хотелось бы принять этот закон в 2010-м. Хотя бы только потому, что с 2011 года планируется увеличение страховых взносов, в том числе в систему ОМС. Но реформирование системы ОМС — еще более сложная задача, чем пенсионное законодательство, так как затрагивается все население. И прежде чем его принять, нужно сто раз подумать и оценить последствия такого решения, в первую очередь для населения страны, которое этих изменений ждет, в виде качественного улучшения предоставляемой медицинской помощи и соответствующих государственных гарантий. Мы как раз сейчас находимся в стадии активного обсуждения с коллегами.
— В какой стадии находится законопроект?
— Сейчас обсуждаются концептуальные подходы, очень много развилок, например, надо решить, бюджетную или страховую модель мы хотим построить. Скорее всего, это будет бюджетно-страховая модель, потому что ряд видов медицинской помощи просто нельзя перевести в страхование. Другая тема, которая также обсуждается, это соотношение бюджетного законодательства, законодательства по разграничению полномочий и законодательства по государственному социальному страхованию, поскольку система ОМС является частью обязательного социального страхования. Мы сейчас проводим очень большую работу по обновлению стандартов и разработке порядков оказания медицинской помощи. Включая финансовую оценку стоимости этих стандартов, что в принципе раньше никогда не делалось.
— В конце июня 2009 года вы подписали приказ, объявляющий войну «карманным платежам». На врачей, которые берут деньги за «бесплатную» медпомощь, было предложено жаловаться в министерство, которое потом передает данные в Генпрокуратуру. Каковы итоги этой кампании?
— Всего поступило 85 жалоб, из них девять подтвердились. Подтвердившиеся переданы в прокуратуру Московской области, в воронежскую прокуратуру, в ГУВД Москвы, наложены дисциплинарные взыскания, объявлены выговоры. В 2010 поступило еще шесть обращений, они пока в работе. Должна сказать, что регионы не очень активно работают с такими случаями. Просто пожурили, пальчиком помахали, а через месяц опять тоже самое.
— Вроде бы министерство собиралось подготовить предложения по лекарственному страхованию населения?
— «Концепцию лекарственного обеспечения населения», в которой составной частью был сегмент, посвященный лекарственному страхованию, мы пока отложили, в том числе в силу кризисных явлений в экономике. Все понимают, что ставить вопрос о лекарственном страховании в период, когда идет снижение доходов населения, по меньшей мере некорректно. Любая система лекарственного страхования предполагает реализацию препаратов по каким-либо определенным ценам или возмещение по определенным ценам. Сегодня мы очень серьезно зависим от импорта, а регулировать цены на импортные препараты — это дело достаточно сложное. На мой взгляд, введение сейчас лекарственного страхования без надлежащего развития отечественной фармацевтической промышленности просто неоправданный финансовый риск для страны.
— Ранее провозглашалось, что в России могут появиться фармацевтические производственные кластеры, например, в Петербурге и Волгоградской области…
— Окончательно законодательно закрепленных территорий, будь то Петербург, Алтайский край, Волгоградская область или какой-то еще регион, пока нет. Каждый из них в ближайшее время должен представить завершенные стратегии развития, и после соответствующей экспертизы об этом будет доложено президенту для принятия окончательного решения. Идеология кластеров встроена в программу развития отечественной фармпрошленности, которая, по поручению премьер-министра, должна быть включена уже в бюджет на 2011 год.
— Многие западные фармкомпании в прошлом году заявили, что готовы начать производство в России. Не считаете ли вы это своеобразным давлением на иностранных производителей: локализуете производство — будем поддерживать?
— Нашим давлением? Это же они объявили о своем желании. Рынок России действительно очень выгодный. Другое дело, на каких принципах будет развиваться это производство, предложений о локализации поступает очень много. Но ключевой темой при обсуждении такого рода проектов является гарантированный сбыт, гарантированный госзаказ. В этом случае мы даем простой ответ, что у нас существует законодательство, в соответствии с которым у нас осуществляются госзакупки. И если мы говорим, что этот препарат нам нужен, потому что он является стратегическим для нас, пожалуйста, разворачивайте производство, он будет востребован. В том числе для этого сейчас мы завершили работу по реализации поручения президента по отработке перечня стратегически значимых препаратов, производство которых необходимо развернуть на территории России. Мы же не говорим, что производство надо разворачивать только силами отечественных производителей.
— Может быть, иностранные компании смущает факт активного вмешательства государства в ценообразование на лекарства?
— В любой стране мира существует перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств (ЖНВЛС) — это те препараты, которые играют определяющую роль для лечения болезней, занимающих ведущее место в структуре заболеваемости и смертности в той или иной стране. Регулирование цен на ЖНВЛС применяется сегодня и в зарубежных странах и нацелено, прежде всего, на доступность препаратов для населения и предсказуемость государственных расходов.
— До 1 апреля все производители — отечественные и иностранные — должны зарегистрировать свои препараты, входящие в список ЖНВЛС, в Росздравнадзоре. Как будет определяться цена на них?
— Согласно методике, производители предоставляют два типа информации: по препаратам, которые уже обращались на территории России, и по препаратам, которые впервые появятся на рынке. Например, для препаратов, которые обращались на рынке и по которым регистрация была уже осуществлена, в качестве периода для определения средневзвешенной фактической отпускной цены производителя берется второе полугодие 2009 года. И за это второе полугодие все отечественные производители представляют информацию о том, сколько в течение второго полугодия они отпустили партий, по каким ценам, в каком количестве. Простым арифметическим счетом определяется средневзвешенная цена. Цена на импортные препараты, которые также обращались на рынке, определяется на основании данных таможенной декларации и также количества поступивших партий за второе полугодие 2009 года. У нас подписан тройственный приказ с Минпромторгом и Федеральной таможенной службой об информационном обмене. Ранее у нас существовал добровольный заявительный характер регистрации цен без всяких методик по усмотрению заявителя. И даже в таком порядке было зарегистрировано только 20%. А разговоры о вынужденной перерегистрации не соответствуют действительности.
— Все производители успеют пройти регистрацию?
— Должны. Более того, мы скорректировали переходный период, в том числе по просьбам наших уважаемых фармпроизводителей, и перенесли его окончание с 1 января на 1 апреля.
— А есть ли уже данные по количеству производителей, обратившихся в Росздравнадзор?
— На сегодняшний день — 47. Думаю, большинство фармпроизводителей подадут документы за 35 дней до окончания переходного периода — именно столько времени отводится на регистрацию препарата. Но Росздравнадзор проведет всю работу в срок и в полном объеме.
— На прошлой неделе состоялось первое чтение закона «Об обращении лекарственных средств». Ваше впечатление?
— Пока рано называть конкретные поправки, так как основная их часть будет внесена в ходе второго чтения законопроекта. Но основное обсуждение ведется вокруг двух предложений — определения срока перехода на стандарты GMP (good manufacturing practice, унифицированные мировые правила выпуска лекарственных препаратов.— “Ъ”) отечественных производителей, установления переходных положений и нанесения цены на упаковку лекарственных препаратов. По GMP ситуация такова: из 400 работающих отечественных производителей, имеющих лицензию, только 30 соответствуют этому стандарту. Поэтому, устанавливая переходный период, нужно исходить из двух принципов: обеспечения надлежащего качества отечественных препаратов и исключения возможности резкого скачка цен и исчезновения лекарственных средств, которые пользуются большим спросом у граждан и являются доступными. Нанесение цены на упаковку — может привести к обратному эффекту. Так что этот вопрос нужно обсуждать.
— Одним из предложений депутатов было создание для фармрынка аналога Единой государственной автоматизированной информационной системы (ЕГАИС), работающей на алкогольном рынке…
— Я боюсь такого рода предложений, поскольку у меня есть опыт прошлой работы в Минфине, когда вводилась система ЕГАИС. Помните, что было у нас в это время с соответствующей продукцией? Ставить какие-либо подобные эксперименты с таким чувствительным сегментом нашего рынка, как лекарства, на мой взгляд, без оценки последствий, преждевременно.
— Минпромторг в прошлом году предлагал разрешить продуктовым сетями продавать безрецептурные лекарства. Не поддерживаете?
— Сейчас Минпромторг отказался от этой инициативы. Но у ряда представителей депутатского корпуса эта тема еще присутствует на повестке дня. Я не считаю, что наш российский рынок лекарственных препаратов в розничном сегменте созрел до того, чтобы начать реализовывать препараты в торговой сети свободно. В аптечных киосках работают соответствующие сотрудники, которые имеют фармацевтическое образование, аптечный киоск имеет лицензию, следит за соблюдением условий хранения и прочее. Контролируется эта аптека Росздравнадзором. Положив препарат на полки обычного магазина, мы не поставим возле нее профессионального фармацевта, а значит, перестанем контролировать отпуск этих препаратов. И второй момент — экономика аптек. Понятно, что препараты безрецептурного отпуска будут перетекать в крупные торговые сети, что приведет к закрытию многих аптек.
— Вы собирались описать допустимые взаимоотношений между фармкомпаниями и врачами. Это будет оформлено поправками к закону?
— Мы готовим отдельный документ. Разработать соответствующие предложения и представить их председателю правительства было поручено Минздравсоцразвития до 1 февраля. Мы, разрабатывая эти предложения, учитывали европейское законодательство в этой сфере. Изменения касаются введения ограничений на подарки, ссуды, выписки рецептов на заранее подготовленных бланках с указанием конкретных лекарственных препаратов, введения административного штрафа в повышенном объеме за эти действия. Теперь нам необходимо обсудить это с медицинским сообществом.
— В конце года все бурно обсуждали, кто заработал на свином гриппе. Почему 4 млрд руб. на закупку вакцин были распределены между четырьмя российскими производителями без конкурса?
— Потому что кроме них у нас больше никто не производил эти вакцины, и все претензии по этому поводу выглядят для нас очень странными. Ситуация с заболеваемостью нарастала и требовала экстренного реагирования и начала вакцинации в заявленные сроки: ноябрь — для взрослого населения и декабрь — для детей. А так как любая конкурсная процедура предполагает помимо месячного срока ее проведения наличия выделенных в установленном порядке и с соблюдением всех процедур бюджетных ассигнований, сроки начала вакцинации могли быть отодвинуты на конец декабря.
— Стоит ли ожидать второй волны эпидемии?
— Никто сейчас однозначно эту ситуацию оценить не может. Но я вам могу сказать, что заболеваемость у нас снизились в 3,5 раза, снижение началось с конца ноября прошлого года. С учетом того, что мы начали вакцинацию против вируса А/Н1N1 в ноябре-декабре, надеемся на ее положительные результаты. Исходя из того уровня заболеваемости и смертности, который мы увидели за 2009 год, у нас нет оснований беспокоиться по поводу того, что ситуация будет развиваться в каком-то неконтролируемом порядке, с какими-то очень высокими показателями по заболеваемости и смертности.
— В начале января президент назвал безработицу самой сложной проблемой 2010 года в социальной сфере. А потом Минздравсоцразвития неожиданно зафиксировало ее снижение…
— Обычно, если год не кризисный, мы с октября по февраль наблюдаем сезонный прирост безработицы, который в разные годы составлял 6–12%. 2009 год в этом смысле был абсолютным исключением. Мы начали наблюдать рост безработицы только с ноября. Сдвижка была связана с тем, что в регионах реализовывались программы снижения напряженности на рынке труда, причем основательно они развернулись ближе к лету. Для справки, в ноябре 2008 года численность регистрируемой безработицы составила 1,305 млн человек, в ноябре 2009-го — 2,041 млн человек, в январе 2010-го — 2,166 млн человек. По данным на 20 января регистрируемая безработица за неделю снизилась на 35,3 тыс. человек, или на 1,6%, и составила 2,112 млн человек, на конец января снова возросла и составила 2,165 млн человек. Пока мы ничего не можем объяснить в этой динамике, она не свойственна январю. Нам нужно еще две-три недели посмотреть, чтобы оценить текущую ситуацию и будущие прогнозы. Причем парадокс заключается в том, что январское снижение зарегистрировано в 75 регионах страны. И в шести регионах, причем это, как правило, регионы Северного Кавказа, зарегистрирован рост безработицы, что тоже не является правилом, потому что обычно в этих регионах ситуация спокойная. В расчетах бюджета на 2010 год учтен среднегодовой прогноз 2,2 млн человек.
— На реализацию региональных программах по снижению напряженности на рынке труда в 2010 году выделено 36,3 млрд руб. На чем будет сделан акцент?
— В этом году мы снижаем в общей структуре программ долю общественных и временных работ для тех, кто находится под риском увольнения. Если в прошлом году на этих работах было задействовано почти 2 млн человек, то сейчас мы выходим уже на 827,7 тыс. человек. Исходя из результатов 2009 года, мы совместно с регионами запланировали создание около 175 тыс. новых рабочих мест. И если в прошлом году мы предоставляли человеку 58,8 тыс. руб. на оформление собственного дела, то сейчас дополнительно выделяем еще 58,8 тыс. руб. на каждое созданное в этом направлении рабочее место.
— Почему министерство и АвтоВАЗ остановились на цифре 15 тыс. человек высвобождаемых сотрудников? Новой информации об увольнениях с АвтоВАЗа не поступало?
— Это предложение поступило от АвтоВАЗа и госкорпорации «Ростехнологии». Поэтому мы приняли эту цифру в расчеты. Новых сигналов, в том числе из наших служб занятости, не было. По состоянию на 14 января, на АвтоВАЗе уволено 22,4 тыс. человек, 11,5 тыс.— оформили пенсию, 2,3 тыс.— досрочную пенсию, 4,2 тыс. перешли в дочерние предприятия, 2,5 тыс. переданы вместе с объектами социальной инфраструктуры.
